PPP项目维权途径解惑——PPP合同纠纷性质的认定及其演化.pdf

自2013年第十八届三中全会将“社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”纳入《中共中央

关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，财政部、发改委、人民银行等机关陆续颁布了一系列有关政府

和社会资本合作（PublicPrivatePartnership，简称PPP）的规范和指导意见，逐步建立了涵盖项目运营模

式、审批流程、合同缔结、监管指导、信息公开等方面的PPP规制体系。

历经过去十年的蓬勃发展，PPP模式已在增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率、缓解政府财政压力、激

发市场活力等方面发挥了卓著的作用。但是，与此同时，旧有PPP模式中的问题、以及个别项目运作中社会资本

方和政府之间的争议也逐渐显现。在此背景下，国家发改委会同财政部于2023年11月3日颁布了《关于规范实

施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（“《PPP新机制指导意见》”），开启了PPP项目规范和治理的新

篇章，亦引发了社会各界对PPP模式的新一轮关注。

借此契机，本文作为“PPP争议解决系列文章”的第四篇，继讨论PPP概念、PPP争议投资仲裁、PPP争议主体

问题之后，针对PPP争议中的另一常见问题——PPP合同及其争议性质——追踪法律及司法实践发展，以期为

PPP新机制下的合同安排和争议解决提供参考。

一、问题产生的背景

实践中，为实施PPP项目，社会资本方、政府方和其他相关主体往往需要签订一系列合同，从而形成一个以PPP

项目合同为核心，包含股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品/服务采购合

同和保险合同的“PPP合同群”。[1]

其中，对于社会资本方和其他私主体为PPP项目的具体实施而签署的附属合同，若不直接涉及政府特许经营权的

授予或行使，政府机关亦未参与该等合同的订立，则其作为民商事合同的性质一般不存在争议。[2]

政府和社会资本方之间签订的PPP项目合同（包括特许经营协议或其他界定合作双方在PPP项目融资、建设、运

营、维护移交过程中权利义务边界的合作协议）则通常呈现出所涉利益主体多元、公私属性交织的特点，既可

能涉及到政府特许经营权的授予与收回、政府采购、规划许可等带有政府行政职权属性的约定，又涉及到协议

的平等协商、履行、变更、解除等体现一般民商事合同特点的内容。

鉴于涉及政府行政职权行使的行政纠纷与平等主体之间的民商事纠纷之性质不同，在争议解决方式、法律适

用、举证责任、程序特点等方面存在区别，PPP项目合同（简称为“PPP合同”）的性质以及PPP合同纠纷应属

于行政纠纷抑或民商事纠纷，始终是理论和实务界争议的焦点。本文将围绕该等焦点问题展开讨论。

二、涉及PPP合同性质的规定及观点演

变

以《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）（“《行政协议规定》”）

的发布为界，涉及PPP合同性质的规定的演变可大致分为下述两大阶段。

1.第一阶段：《行政协议规定》发布前

根据《中华人民共和国行政诉讼法》（“《行政诉讼法》”）（2014/2017）第十二条[3]、《最高人民法院关

于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（“《行政诉讼法司法解释》”）（2015）第十一条

[4]以及《行政诉讼法司法解释》（2018）第六十八条[5]之规定，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目

标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”为行政协

议，政府特许经营协议被定性为行政协议；因行政协议产生的纠纷属于行政纠纷、应提交行政诉讼。依上述规

定和司法观点之逻辑，对于以政府特许经营方式实施的PPP项目，其所涉特许经营协议属于行政协议，相关争

议应提交行政诉讼。

但同时，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）及其附件

《政府和社会资本合作项目通用合同指南》明确PPP项目可通过特许经营方式实施且PPP合同争议可提交仲裁解

决[6]。财政部发布的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）及《政府和社会

资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）亦明确允许将PPP合同争议提交仲裁解决[7]。《基

础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015）第五十一条则规定：“特许经营者认为行政机关作出的具体行

政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”

依上述规定之逻辑，对于以政府特许经营方式实施的PPP项目，就政府在特许经营实施过程的具体行政行为，

特许经营者可提起行政诉讼，而非因政府具体行政行为引发的PPP合同