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CHINASTATEFINANCE|政府采购

基于内部控制经验完善政府部门内部采购

唐大鹏|高勤

近年来，政府采购业务不断规范，但是在财政集中政府采购目录之外的或是限额金额以下的物资、服务的单位内部采购因为立法不足、监管不严、执行不力等众多因素而成为滋生问题的温床，腐败寻租问题层出不穷。因此，行政事业单位基于内部控制角度完善政府采购体系的研究呼之欲出。

政府部门内部采购存在的问题

政府部门内部采购顶层设计不合理。一是制度体系不完善。目前我国已经出台的法律都是对政府集中采购的规范和约束，而对政府部门内部采购相对忽视，在法律上无章可循。二是财政监管不到位。对于政府集中采购目录外和采购金额限额以下的采购事项，财政部门监管力度几乎为零。目前政府采购范围中只包括相当有限的物品类别，而且也都针对单位主要的办公用品及日常工作需要物资，如车辆、电脑和办公设备等一些非生产性开支的采购，对于未在政府采购目录及在政府采购金额限额以下的政府部门内部采购没有给予关注或明确规范。三是单位管理不健全。内部采购最后落实到具体的单位时缺乏相应有效的机构设置，使得采购行为不规范存在严重漏洞。

政府部门内部采购业务流程不规范。一是预算编制不科学。《政府采购法》规定政府部门内部采购行为必须严格按照采购预算的编制和要求，在预算批复下来之后方可进行。然而在目前的采购过程中，绝大多数政府部门只对涉

及日常办公及常用物资的预算报批程序严格执行，而对于部门内部采购业务及一些非日常性开支等小额采购项目的预算审核草草了过，时常出现采购行为与预算计划及审核程序脱钩的现象。二是采购模式选择不规范。在实际工作中，很多单位忽视了国家有关法律法规对集中采购物品种类的严格规定，而使政府部门内部采购业务中涉及了本该归属于政府集中采购目录的物资。这种行为与政府采购的初衷相违背，且采购模式选择的不规范对采购业务的分析和控制也相当不利。三是采购控制范围不全面。很多单位采购金额分拆后可以选择内部采购，逃避政府集中采购，从而形成监管漏洞，对采购行为的规范性和合理性都产生了巨大的影响。四是招投标过程不严密。在采购行为的招投标过程中，财政部门规定某些类型采购事项必须要到财政部门规定的招标代理机构完成，而个别采购需求单位误认为其自行选择代理机构进行公开招标，产生违规风险。财政部门指定的招标代理机构也可能利用组织招标的便利条件，与采购需求部门串通，选择有倾向性的专家或者在招标过程中设置不公允条款和标准，人为影响中标结果。

深交委内部控制建设的内部采购经验分析

政府部门内部控制制度的内容包括部门设置、组织框架、岗位权限及会计处理等。深圳市交通委员会将内部控

制原理与政府部门特征实际结合，尝试“以预算为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系建设，取得了成效。深交委内部控制体系中对于政府部门内部采购的建设主要通过以下步骤：第一，评估环境和梳理流程。深交委对委内财政资金管理使用情况展开评估，查找存在的制度缺陷和薄弱环节如职责划分不清晰、管理制度不健全等问题。以环境评估作为基础对政府采购业务流程进行梳理，从制度设计是否合理、制度是否与实际业务流程符合、各项内部控制制度执行是否有效三个方面进行风险评估，评价内部控制体系的现状。第二，建立制度体系。围绕内部控制体系建设框架，深交委针对预算、经费支出、政府采购等业务形成内部控制手册，对包括政府采购在内多项业务的内部控制规范进行完善。针对政府采购业务，在梳理流程控制节点、岗位职责的基础上，对其组织体系、内容框架、主要风险点进行深刻剖析并加以完善。第三，内控建设与政府部门内部采购制度设计相结合。通过对政府部门内部采购预算、采购方式、招投标管理等内部控制重点环节的创新设计，通过对供应商选择、评标体系的科学合理设计，完善内部采购制度，将内控与内部采购有机结合，有效规避了寻租等腐败或制度缺陷带来的风险。

基于内部控制视角完善政府部门内部采购的若干建议

(一)建立内部采购的单位层级内

中国财政|2015.02半月刊|总第679期

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部控制。一是通过不相容职能或岗位进行分离、划分各部门的职能权限，通过明确权力和责任范畴来实现组织框架设计合理性。二是对管控模式的设计，具体表现在集权与分权，即根据单位的具体情况，明确要集中管理和分权管理的事项。三是通过权责配比原则实行归口管理，从而将决策、执行、监督三权分立。如深交委与采购相关的管理机构或组织主要包括采购领导