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第八章城乡规划管理基础知识

第一节公共行政基本知识

一、公共行政基本概念

1．公共行政的含义

公共行政，是指政府处理公共事务提供公共服务的管理活动。公共行政是以

国家行政机关为主的公共管理组织的管理活动，而一切立法机关与司法机关

的管理活动、社会组织的管理活动、私营企业的管理活动都不是公共行政。

所谓公共行政包括“公共”和“行政”两个方面。行政是“公共的”，是公共权力机

构整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行

的管理活动。公共行政是公共机构制定和实施公共政策、组织、协调、控制

等一系列管理活动的总和。

(1)“公共的”的内涵：

1)公共权力。行政权力是人民赋予的、为人民服务并受人民的监督。政府公共

权力来源于人民的授权。政府公共权力受立法机关所通过的法律的制约，政

府必须依法行政。政府公共权力还受到司法部门的监督和制约。政府公共权

力行使的一个重要原则就是：行政机关的行为“越权无效”。行政机关超越立法

机关的授权和法律允许的界线，便是越权，而越权行为无效。

2)公共需要与公共利益。公共行政存在和发展的依据是社会公共需要及其发展

变化。政府存在的目的是为了满足社会公共需要、实现公共利益，政府是公

共利益的代表和体现。为维护公共利益，政府可以直接提供公共产品，也可

以对企业的经济活动即私人行政进行符合公共利益的社会性管制和经济性管

制，如强制性劳动标准、社会保险、价格管制、反垄断等。

3)社会资源。社会资源包括公共资源和民间资源两种。政府管理必须投入资源

和产出资源，政府对社会的管理必须以有效地整合整个社会资源为基础。政

府要善于利用政府机制、市场机制、社会自治机制三种机制，充分利用公共

资源与民间资源。

4)公共服务与公共产品。为人民服务是政府的主要职责，政府活动的主要目的

是为社会全体公民提供全面而优质的公共产品，为社会提供公正、公平的公

共服务。政府不提供私人产品。

5)公共事务。政府活动的核心是对公共事务的处理，公共事务涵盖了政治管理、

经济管理、文化管理、社会管理等各个方面和各个领域。政府在公共事务的

管理上才是权威，私人事务不属于政府的管辖范围，在私人事务上政府不是

权威。

6)公共责任。政府的公共责任分为政治责任、法律责任、道德责任、领导责任、

经济责任五个方面。政治责任是指政府要对立法机关负责、对政党负责、对

司法机关负责、对公众负责、对民主政治负责；法律责任是指政府及其工作

人员要承担违法行政的法律后果；道德责任要求政府是一个“廉价政府”，政府

工作人员要勤政廉洁；领导责任是政府及其工作人员对其行政决策的失误负

领导责任并承担后果；经济责任是政府必须严格按公共预算办事，讲究政府

行为的绩效。

7)公平、公正、公开与公民参与。“公民第一”的原则是公共行政的核心原则。

公民在公共决策上享有知情权和顾问权。公共行政应追求社会分配的公平与

公正，公共行政应增加透明度，有利于人民的监督与参与。(2)“行政”的内

涵。行政是政府一系列管理活动的总和，是以政府为主的公共管理机构对公

共事务的管理与指挥，它包括政府对社会事务的管理、政府对自身的管理两

个方面。

公共行政包括决策、组织、协调和控制四种基本的管理活动。决策活动包括

制定公共政策、作出行政计划、确定行政目标等方面。组织活动包括组织机

构的建立、组织职责的划分与目标体系的建立、规章制度的建立与预算体系

的确立、人员的配备、公共部门的人力资源开发、非正式组织的管理等内容。

协调活动包括政府与市场关系的协调、政府与社会关系的协调、政府之间关

系的协调、政府部门之间关系的协调、政策执行过程的沟通与协调等方面的

内容。控制活动主要指对行政机关的监控，包括行政机关内部的自我控制机

制，以及立法机关、司法机关、政党与群众团体、新闻媒体、人民群众等外

部力量对公共行政的监控机制等。

2．公共行政的范围和作用

(1)公共行政的范围。公共行政的范围是指对公共领域的管理。公共领域包

括基本公共产品领域和混合公共产品领域。政府不能干预市场和社会自治管

理；政府不能提供私人产品，但非政府组织和私人部门可以参与提供部分混

合公共产品。

(2)公共行政的作用。公共行政关系到社会公共需要的满足程度，关系到一

个国家的经济社会进步、国力强弱和民族兴衰。公共行政的作用主要有：

1)导向作用。是公共行政的核心作用，是政府“领航”和“掌舵