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基于大数据与开放关联数据

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设计政府透明度模式

岳彩申青彤

提要：政府开放数据的主要原因之一是建立透明政府。基于大数据和人工智能设计提高透

明度作为数字政府的实践指南，不仅可以实现透明度的有益功能，而且可以减少政府在自动化

决策环境中所面临的风险。由于“透明度”是多维概念，包含不同意涵和功能。首先，我们从伦

理规范、社会关系和制度语境阐释“透明度”的意涵，进而分析透明度在政府自动化决策实践中

的优势和挑战；其次，阐述政府开放数据和关联数据实现透明度的基本理论一一参与式生态系

统论，并厘定影响政府透明度的维度和类型；最后，借鉴隐私设计，慎思与大数据相关的语境、技

术、信息和利益相关者的敏感度等因素，提出基于人工智能设计提高政府透明度的三大阶段和

九项原则。

关键词：政府透明度；大数据；人工智能；自动化决策；公开与问责；行政伦理

政府开放数据的主要目的之一是提高透明度。自20世纪90年代中期以来，政治家和政府开始

创建政府门户网站，发布政府信息，①包括预算和统计数据。进而政府利用大数据和人工智能创建能

够做出基本自主决策的系统。传统意义上，算法必须遵循规则实行手动编程，并把权重附加到特定的

数据点；而机器学习算法改变了数据集中提取模式和预测方式。随着计算机技术的发展，越来越多的

政府将决策过程委托给算法一一自动化决策，它是大数据和人工智能系统的子集，且不需要人工参

与即可做出决策的自动化过程。从政治和法律视角而言，自动化决策系统对个人和社会潜在的不利

影响需要政府做出监管反应，它关涉的核心问题是政府监管在多大程度上能够实现透明度，民众是否

有权参与政府决策过程。

一、政府透明度：跨学科术语

透明度已成为数字时代政府监管的重要话题之一。作为政治制度的透明度，它意味着系统或组

*本文系国家社会科学基金重点课题“互联网个人信贷法律问题研究”（20AZD117）阶段性成果。

有关政府信息概念，参见《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条。

2有关政府自动化决策概念，比较《中华人民共和国个人信息保护法》第七十三条。

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浙江学刊2023年第期

织让第三方了解它们内部的知识、过程和决策，适用于诸多领域，如组织结构的透明度、会计和预算的

透明度、政府行动和责任的透明度以及政府文件的透明度。在我国，《政府信息公开条例》的立法目的

之一是“提高政府工作的透明度”①；《中国政府透明度指数报告》（2010一2021)依据各类指标评估了我

国各级政府（乡镇除外）12年的政务公开情况；《个人信息保护法》把透明度作为个人信息保护的基

本原则；《网络安全法》提出“建立多边、民主、透明的网络治理体系”①

（一）透明度之意涵

透明度是复杂而多维的概念。不同学科强调透明度的不同功能和优点：“经济学家认为透明度是

最优化市场的先决条件；政治学家把透明度概念化为政治参与的先决条件；法律学者强调透明度是行

政合法的先决条件”?

1.行政学视角

政府透明度是一种关系属性，其基本定义是：如果一个代理（机构）I对另一个代理（公众)P是透

明的，那么它可以让P获得有关其基本运作的足够信息。由此，它必须满足两个条件：政府所提供的

信息必须是充分的；政府信息必须以可获得的方式公开发布。其基本意蕴是：政府信息应当是可预见

的、完整的和易获取的，且从提供准确结论的意义上是可推断的。有关政府公共决策的透明度可分为

三种类型：形式透明度，向公众告知政府的最终决定或政策；过程透明度，关于形成政府决策的过程透

明；理性透明度，关于政府做出决策所基于的原因和理由透明。

2.金融法视角

提高透明度是建设法治政府的基本要求。透明度是法治的核心要素，公开和问责制是透明度的

核心内容。国际货币基金组织有关金融透明度的概念是政策的目标、法律、体制和经济框架、政策决

定及其基本原理、与货币和金融政策有关的数据和信息以及各机构的问责条件，必须在可理解、可获

得和及时的基础上向公众提供。①它具体表现为依法明确中央银行和金融机构的作用、责任和目标，

公开制定金融政策和货币政策