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大学章程是制定大学行政权力清单的内在依据 　　[摘要]制定大学行政权力清单有助于推进大学办学自主权的实现和大学治理现代化。大学章程作为大学的最高纲领，其地位和内容为制定大学行政权力清单提供了法理和内容依据，依此制定清单时必须坚持大学行政权力為大学服务、利益相关者和最低限度的程序公正等基本原则。 　　[关键词]权力清单;大学行政权力;办学自主权;程序公正 　　在地方各级政府及其工作部门中推行权力清单制度是贯彻落实习近平总书记提出的“把权力关进制度的笼子里”的具体安排。大学章程作为依据国家法律法规、尊重大学组织特性、遵守行政法规制定程序制定出来的上承国家法律法规、下启内部各项规章制度的大学最高纲领，主要规定和调整大学内外部关系。是否应该制定权力清单，依据什么原则和程序制定清单等问题，是推进大学治理体系和治理能力现代化必须要回答的全新问题。 　　制定大学行政权力清单是大学治理的必然要求 　　大学治理作为大学内外利益相关者参与大学重大问题决策的结构和过程，其核心问题是大学决策权力的分配问题。权力结构和权力分配决定了大学治理的绩效。 　　权力清单制度的思路适用于大学治理。政府推行权力清单制度的目的是希望通过权力清单的形式将政府权力限定在一定范围内，使之在坚守“法无授权不可为”的信条下守住政府权力的法律边界，同时通过公布清单保证权力在监督下运行，进而推进依法治国的实现。我国大学治理不仅要满足普遍意义上的大学要求，还要在坚持社会主义办学方向的基础上满足“四个服务”的要求。从权力的治理来说，就是不仅要满足一般意义上的大学职责的实现，还要满足中国共产党的“权为民所用”和“有权必有责，用权受监督”的要求。自然，政府权力清单的理念和思路必然适用于中国大学治理。 　　权力清单制度的旨趣与大学治理所需的办学自主权自洽。目前学界普遍认为，推进大学治理现代化的关键是大学办学自主权的实现。而关于大学办学自主权的认识，教育学和法学界有大致共识。大学是一种公共组织和学术组织，而大学办学自主权是为达成大学使命、构建大学内外部法律关系、保证大学正常运行，由利益相关者依法共同享有的各种权力的综合体。也就是说，大学办学自主权作为一种基于公务分权和大学内在逻辑结合的混合权力，其合法性基础是大学使命，其价值在于构建大学与政府、社会以及大学与内部成员的法律关系，接受大学内外部力量的监督是其题中之义。换言之，大学办学自主权应在其使命和职责、范围和程序、监督和追责等方面进行明确的规定，以回应其承担的社会责任和享有的公共资源，这与权力清单制度的旨趣有内在的一致性。 　　大学行政权力清单制度有助于解决大学长期存在的权力冲突问题。绝大多数学者认为，学术权力与行政权力存在冲突，其中既有两种文化的冲突，也有资源分配的冲突，现实表现就是行政权力入侵学术权力和学术权力行政化。我们可以看到，这些冲突背后的实质是学术权力和行政权力没有找准各自的定位和范围，没有在各自的领域内真正做到实质合法和形式合法，导致双方比较容易逾越各自边界，进入对方范围引起纠缠和冲突。也就是说，为行政权力和学术权力按照各自使命和职责划定范围，规定权力主体、权力内容、权力行使程序和权力监督方式等，是解决中国大学存在的学术权力和行政权力冲突的客观选择，这与政府希望通过推进权力清单制度实现确权、限权和督权的目的和目前采取公布清单明确范围、接受监督明确责任的推进程序是一致的。当然，学术权力作为学者基于知识本质和探索知识所必需的自由所享有的私权力，应该遵循学术自由和“法无禁止即可为”的原则，但学术权力作为学术共同体管理大学内部各种学术事务的公权力，从法理上应遵守公权力的基本规定，要把因学者学术权利而享有的私权力性质的学术权力与履行学术管理职责的公权力性质的学术权力区分开来。由于行政权力具备内在的扩张冲动和现实集政治权力、行政权力、学术权力、学生权力和市场权力等于一身的特点，从“公权力更应受限”出发，以确权、限权和督权为出发点的清单制度是大学行政权力的必然选择。只有通过清单形式对大学行政权力进行规范，才能从根本上回归大学本质。 　　大学章程为大学行政权力清单提供了法理和内容依据 　　大学章程作为大学的最高纲领和“宪法”，制定依据主要是国家法律法规和大学的内在逻辑，它起着连接国家法律法规和内部规章制度的纽带作用。制定大学行政权力清单必须以此为大学的内部依据。 　　大学章程的主要作用是规制各种权力。从法学意义上来讲，大学章程主要规定大学内外部的权力运行和权力的效力。大学章程与大学权力是形式与内容、末与本的关系，只有揭示大学权力才能昭示大学章程本质。既然大学行政权力清单主要规范和限制大学行政权力的运行，而大学章程又主要规制大学权力的运行，自然大学行政权力清