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公共管理学（第3版） 第十七章 公共危机管理 在有关建构一个由人类治理人类的政府议题上，最大的困难在于：首先必须使政府有能力管理被统治者；其次是让政府能够控制自己。无疑，人民是控制政府的主要方式，但是历史经验告诉我们，辅助性预防措施是必须具备的方法。” 在现代行政国的时代，公共管理者被喻为“行政国的卫士”(the guardians of the administrative state)(Rosenbloom)。但如何保证国家卫士不监守自盗，捍卫宪法价值，履行责任，确实是一个大问题。面对越来越多的腐败行为，维持公共管理的责任成为公共管理最大的挑战。 目 录/CONTENTS 公共管理中的责任概述 01 立法控制与责任 03 行政控制与责任 02 司法控制与责任 04 05 公民参与责任的维护 公共管理中的责任概述 Part . 01 17.1.1公共管理责任的性质与内涵 在公共行政与公共管理的文献中，对于何谓责任，一直存在着争议。行政学者费斯勒和凯特尔(Fesler and Kettle)认为，行政责任有两个方面：其一是负责(accountability)，表现为忠实地遵守法律、遵守上级的命令，以及遵守经济与效率的标准。其二是道德的行为(ethical behavior)，即坚守道德的标准，避免出现不符合伦理道德的行为。 公共伦理学家库伯（Cooper）于1997年将行政责任分为主观责任(subjective responsibility)和客观责任(objective responsibility)。主观责任意指忠诚、良心以及认同。主观责任来自公共管理者对责任的感受和信赖，强调我们之所以去做某事是源于内在的驱动力。客观责任是指法律以及上级交付的客观应尽的义务责任，意指负责任(accountability)和义务(obligation)。对于公共管理者而言，客观责任源自对法律负责，对组织规划、政策和标准负责，以及服务于公共利益的义务(an obligation to serve the public interests)。 公共管理学者斯塔林(Starling,1987，115125)认为，一般民众大多赞成或喜好政府具有回应性、弹性、一致、稳定、廉洁、慎思、守法、负责任等特性，而这些价值表述可用“责任”(responsibility)一词作为概括，用以表达人民对政府的价值期待。据此，他认为行政责任的内涵有以下几个方面：回应性、弹性、胜任能力、正当法律程序、负责任、廉洁。 17.1.2责任与民主政治 在民主社会中，政府组织是由民众所创立，为了民众而设立，以及需要对民众负责。从这个意义上说，民主政治既是民意政治、法治政治，更是责任政治。从某种程度上讲，民主制度的根本便是责任。 公民与政府之间的关系，可以视为一种委托代理人之间的关系，其中公民同意某些人作为其代表行使统治权和管理权，但前提是公民的利益得到满足。政府与公民之间的委托代理人关系，实际上是一种责任系统，其中政府组织行使其职权，而公民则允许政府组织如此作为，但条件是不得滥用职权以及行为者能够承担责任。 但事情并非如此简单，在任何社会中，均存在着这样一个趋势，权力越是集中于社会上的任何一个组织或人，越存在着滥用的可能性。在现代世界，公共部门（无论东西方国家）和公共管理拥有的权力现已极为庞大，除非社会设法消除权力增长的诱因，否则公共部门的权力仍将继续增长。 公共部门权力的增长，一方面无疑会增强政府的权能，运用恰当的话，可以造福于民众；但在另一方面，若这些特性发展过度，那又会造成政府的擅权跋扈，严重危害到民主政治的前途。最好的解决问题的办法是：授予政府多少权力，必须课以相等的责任。 17.1.3维持和实现公共管理责任的困境 维持和实现公共管理的责任，说起来简单，做起来却十分困难。行政学家罗森布鲁姆等人于1998年分析了追求责任的几大困境，兹分析说明如下： 专业知识与信息 专职地位的优势 人事制度的保护性质 反制法则 协调问题 政治指导的缺乏 组织结构和功能的分割 公共管理的规范和范围的庞大 17.1.4责任机制 在研究公共管理者的责任问题时，探讨责任的内涵固然十分重要，但是设计和完善责任机制更为迫切。如果缺乏良好的责任机制，谋求责任的行政可能只是一个良好的愿望。责任机制(responsibility mechanism)是旨在实现责任的一套制度安排或确保责任实现的途径。 吉尔伯特(Charles EGilbert)在其著作《行政责任的框架》(Framework of Administrative Responsibility，1959)中曾以两个层面——正式与非正式、内部与外部，构建了四个达成行政责任的途径（见表17-1）。 行政控制与责任 P