地方政府事权和财权的明晰与《预算法》的修订.docVIP

地方政府事权和财权的明晰与《预算法》的修订 《预算法》的修订和完善.既要充分考虑目前《预算法》有关规定与地方财政收支状况的不 协调,不适应之处.又要考虑近年来财政预算管理的一系列改革对《预算法》提出的要求.也要 有效防止今后政府间收支权限调整与变更对执行《预算法》的影响. 地方政府事权和财权的明晰 与《预算法》的修订 0李启明 (陕西财经职业技术学院,陕西咸阳712000) 同前,政府间的财权与事权划分状况,特别是 l!I地方政府财权与事权的不对称,已经严重影 响到现行《预算法》的有效执行.为了探讨《预算法》 的修订地方政府事权和财权界定的关系,本文结合目前 地方政府承担的事权状况与其所拥有财力的状况,分析 了地方财政收支状况对执行《预算法》所产生的影响, 提出了今后在逐步界定地方政府事权和财权的同时,如 何通过修订和完善《预算法》,保证地方政府依法履行 职能. 一 ,地方政府●权不清.支出预算缺乏啊性 事权与财权相结合,以事权为基础划分各级财政的 收支范围以及管理权限,是建立责权明晰的分税分级财政 体制的核心.由于现行分税制体制对地方政府的职能范围 边界不明,地方政府事权边界长期处于混沌不清的状态, 政府问支出划分格局与市场经济体制的要求还存在差距, 造成地方政府的支出责任不清,使得地方政府在年度预算 时无所适从,支出预算在执行时被打破,频繁调整,缺乏 刚性约束. (一)支出责任不清.地方虽属一级独立预算.但 却承担应该由中央安排的支出 按现行分税制体制规定,中央政府负责国防,外 交,国家行政事业单位经费支出以及调控宏观经济和平衡 地区经济发展;地方政府负责地区公共服务和一般社会管 理事务.但在现行分税制运行中,中央与地方各级政府的 财权与事权的划分标准没有具体规定,中央与地方政府之 间的事权,财权不够明晰,仍沿用过去行政管理体制和计 划经济体制的习惯做法.一方面是中央政府或上级政府包 揽过多,经常是”中央出政策,地方拿钱”,”上级请 客,下级买单”,越俎代庖的现象相当普遍;另一方面是 中央政府或上级政府该管的事又没管好.如两个”确 保”,最低生活保障制度等,加重了地方财政负担,影响 了地方预算的独立性. (二)”法定支出”多,地方虽有预算的编审权. 但缺乏对增量资金的统筹调剂权 现行《农业法》,《义务教育法》,《人口与计划 生育法》,《科学技术进步法》等法律,都规定对本部 门的财政投入的增长幅度,应当高于财政经常性收入的 增长幅度或应达到财政收入的某一比例标准,即所谓 “法定支出”.各项”法定支出”的确定,忽视了分级 财政体制地方政府预算的独立性,地方政府因地制宜的 自主权及地方财政的实际承受能力,影响了地方预算的 统一性,协调性.地方政府对这些”法定支出”需求, 没有办法安排,处于两难境地.执行《预算法》,坚持 收支平衡,很多法律,政策规定的”法定支出”不能到 位;执行其他法律,政策,《预算法》规定的收支平衡 原则又不能保证. (三)赤字责任不明.地方虽编制了平衡的预算. 但缺乏有效的约束力 由于政府间的支出责任划分不规范,财政赤字责任 不明,支出留有缺口,随意性大,地方政府的支出预算往 往流于形式.目前一些地方政府对应由本级财政负担的支 出,不予安排或没有足够的安排,同时,在预算执行中, 往往是地方财政预算刚定好,国家部委又出台新政策,财 政支出变动性大,不确定因素多,加上有的地方政府领导 随意开口子,批条子,造成预算变更频繁. 二,地方政府财力困乏.难以保证收支平夤 分税制财政体制,要求各级政府应在事权划分的基 础上来确定各自的支出责任,使事权划分与支出责任相 西部财会一2005?02■ 一 致并和财权相适应.但是,分税制体制划分给地方的 都是一些零散小额税种,税源严重不足且征收成本大, 特别是县,乡两级财政除了要保证机构正常运转以外, 还要负担中小学教师的工资,承担部门规定的一定比例 的科技,教育,卫生,农业,计生等投人,提供区域内 社会治安,环境保护,行政管理等多种地方公共物品, 承担区域内公路,灌溉,堤防等基础设施建设的投人. 尽管一些地方不断改进省对市,市对县财政体制,但基 层财政有限的收人与巨额的支出所形成的强烈反差并没 有大的改观. (一)年初财力不确定.地方依赖中央搞平衡 由于现行分税制体制中央各项专项补贴,税收返还 不确定,上年结余也不确定,下级政府年初编制预算时对 其当年拥有的财力不甚明了.中央专项补贴和税收返还在 各省所占比例都较高,近年来全国31个省区,直辖市中没 有一个是地方财政收人超过地方财政支出(以预算收支为 统计口径),在许多省多年来中央专项补贴和税收返还占 财政收支的50%以上.各个省市都依赖中央财政”返 还”,”补贴”来弥补本地区财政收支缺口.按规定中央 各项专项补贴,税收返还,上年