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我国应急管理研究述评 高小平 刘一弘 *本文为国家社科基金重大攻关项目“建立健全社会预警机制与应急管理体系”（06ZD025）的部分成果。 　［摘要］本文试图对我国应急管理主要研究成果做一个全面的述评。从梳理应急管理基本概念开始，在研究应急管理框架体系和划分研究阶段的基础上，对应急管理研究中的多重维度和特点进行分析，并提出进一步推动应急管理研究需要与基础科学发展、与行政管理体制和社会体制配套研究的设想。从理论的角度探究我国应急管理研究的脉络和走向，以推动应急管理研究水平不断提高。 　　［关键词］应急管理；突发事件；研究；述评 　　2003年以来，我国应急管理研究进入快速发展时期。本文试图对我国在应急管理方面的主要研究成果做一个梳理，划分阶段，概括研究热点和特点，意在推动应急管理研究的深入。 　　一、应急管理基本概念 　　在应急管理研究的初期，关于应急管理概念辨析的文献十分丰富。这一方面是由于国内研究者对现代应急管理的理解还处于朦胧期，另一方面说明一个学科想要得到长足、健康发展，基本概念必须十分明确。经过几年的研究，国内关于应急管理的一些基本概念已基本取得共识，当然由于研究视角的不同，侧重点亦有所不同。 　　与应急管理相关的概念主要有“突发事件”与“紧急事件”或者“危机事件”。这三个概念既有联系又有区别。其一致性表现在都是指“突然发生并危及公众生命财产、社会秩序和公共安全，需要政府采取应对措施加以处理的公共事件”。但在使用上，突发事件更强调于事件的突然性、偶然性；紧急事件更侧重于强调处置事件的时间性、紧迫性；危机事件更侧重于强调事件的规模和影响程度。［1］ 　　在应急管理、危机管理、风险管理等概念的区分上，有学者认为，应急管理和危机管理主要是针对非常态而言，风险管理则是居于常态管理和非常态管理中间地带，主要解决如何防范和应对各种风险，以避免演化为突发公共事件和危机。［2］从研究对象和手段角度，有学者认为风险、社会风险、危机、公共危机侧重于对研究对象的关注,社会预警与应急管理则着重于管理手段，社会预警是管理社会风险的主要手段，应急管理是管理公共危机的主要手段。［3］一些教材也对危机管理、公共危机管理、政府危机管理、企业危机管理、国家安全管理作了比较细致的分析。可以看出，关于应急管理领域基本概念，学术界作了较为深入的研究，突发公共事件、应急管理、危机管理以及公共安全管理等概念有了比较明确的界定，为创建学科和进一步研究奠定了基础。 　　二、应急管理框架体系 　　我国政府在加强应急管理中，突出重点，抓住核心，建立制度，打牢基础，围绕应急预案、应急管理体制、机制和法制建设（即“一案三制”），构建应急管理体系的核心框架，初步形成了中国特色的应急管理体系。学术界的研究主要也是围绕这个框架展开的。 　　预案是应急管理的龙头，是“一案三制”的起点。预案具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体。在实践方面，2003年11月，国务院办公厅成立应急预案工作小组。2004年4月国务院办公厅分别印发了《国务院有关部门和单位制定和修改突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体预案框架指南》。2005年5月《国务院突发公共事件总体应急预案》颁布。在学术领域，应急预案研究也取得了丰硕的成果，为各级预案制定提供丰富的理论参考。有学者认为，从本质上看，制定预案实际是把非常态实践中的隐性的常态因素显性化，也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束力制度性条文。启动和执行预案，就是将制度化的内在规定性转为实践中的外化的确定性。［4］有的学者按照不同的责任主体将应急预案设计成国家总体预案、专项应急预案等六个层次，分别进行研究。［5］在建立和完善预案方面，有学者认为，制定应急预案，首先要做好风险分析工作，应急资源的普查和整合工作，在应急处置方面，职责、措施、程序要明确，加强应急预案的培训和演练并在实践中不断完善，同时建立健全应急预案和应急能力的科学评价体系。［6］有的提出利用先进的信息技术建立数字化和动态化的预案体系。［7］还有学者运用动态博弈模型分析了突发事件应急管理中“危机事件”与“危机管理者”之间的动态博弈过程，提出如何利用博弈模型生成预案。［8］总的看来，经过几年的努力，全国已制订各级各类预案数百万件，涵盖了各类突发公共事件，“纵向到底、横向到边”的应急预案体系已基本形成。 　　但在应对重大突发事件的实践中，应急预案还存在不完善的地方。如，有的预案操作性不强，上下“一般粗”，有些基层预案缺乏细节规定和执行主体的规定等等。因此，有学者建议在预案编制前应做好风险分析、应急资源调查和整合工作，明确权责关系，开展编制预案培训和演练工作以及建立健全预案科学评价体系等，建设一套多层次、多领域、动态管理的应急预案体系，坚