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将一张财税体制改革蓝图绘到底 1 ?财税体制改革部署的深刻变化 习近平总书记在党的十九大报告中，围绕下一步财税体制改革作 岀了如下战略部署：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力 协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科 学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革, 健全地方税体系。” 仔细体会上述这一段话并同党的十八届三中全会有关财税体制 改革的部署相对照，就会发现，英中所发主的变化，意义极其深刻。 首先是起始句。党的十八届三中全会提出建立现代财政制度笃 党的十九大报告添加了前缀“加快”——“加快建立现代财政制度”。从 “建立现代财政制度”到“加快建立现代财政制度”，集中反映了党的I- 八届三中全会所开启的本轮财税体制改革的紧迫性。可以说，加快” 一词表明了将一张财税体制改革蓝图绘到底，真正落到实处的迫切要 求。 其次是排序。在党的十八届三中全会所部署的三个方面财税体制 改革内容中，预算制度管理改革居首，税收制度改革次之，中央和地 方财政关系改革收尾。党的十九大报告对三个方而内容的排序做了调 整：中央和地方财政关系改革跨越其他两方面改革，从尾端跃至首位, 预算管理制度改革和税收制度改革则相应退居第二和第三。排序的调 整，显然折射的是三个方面改革内容相对重要性的变化。可以说，立 足于我国发展新的历史方位，加快中央和地方财政关系改革，不仅是 本轮财税体制改革必须跨越的关口，更是必须首要完成的任务。 最后是表述。党的十八届二中全会关于财税体制改革内容的表 述，篇幅近千字，相对完整而系统。党的十九大报告对于财税体制改 革的直接表述，则只有78个字，系画龙点睛式的。所凸现出来的， 当然是最重要、最关键的内容。如中央和地方财政关系改革的目标是 “权责清晰、财力协调、区域均衡”，预算管理制度改革的目标是“全面 规范透明、标准科学、约束有力”，税收制度改革的重点是“健全地方 税体系”。可以说，这些简明扼要、极具针对性的表述，均系中国特 色社会主义进入新时代财税体制改革推进的重点所在。 进一步看，党的十九大对于财税体制改革作岀如此部署，既是中 国特色社会主义进入新时代的必然要求，亦是在对党的十八届三中全 会以来财税体制改革进程做出恰当评估的基础上做出的战略抉择。之 所以在众多的改革议题和线索中被凸显出来，就在于它们的实质是本 轮财税体制改革的焦点、难点和痛点。对此，不妨在加快建立现代财 政制度的语境下，按照党的十九大报告的排序，就下一步财税体制改 革所涉及的三个方面内容分别做一番讨论。 2?中央和地方财政关系：下一步财税体制改革的重头戏 对于中央和地方财政关系，党的十八届三中全会定位的改革目标 是“有利于发挥中央和地方两个积极性S这一目标的确立，显然出口 于地方积极性尚不够充分、亟待有效调动的现实判断。从总体上看， 党的十八届三中全会迄今，发生在这一领域的改革进展，主要有两项: 2016年5月，伴随着全面营改增的实施，公布了《全面推行营 改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。按照这一方 案，自2016年5月1日起，作为未来2~3年的过渡方案，以2014 年为基数，采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收 入。这对于弥补营改增后的地方财力亏空，在过渡意义上兼顾中央和 地方利益，显然是比较有利的一项举措。然而，注意到这一方案的适 用期只有2~3年，它显然是一项权宜之计而非“进一步理顺中央和地 方收入划分”的体制性安排。再注意到营改增之后的增值税收入占全 部税收收入的比重已超50%,对如此高比例的税收收入实行分成， 也显然是一种“分钱制”办法而非吩税制”安排。 同年8月，发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划 分改革的指导意见》。根据这一指导意见，到2020年，要基本完成 主要领域改革，并逐步规范化、法律化，形成中央与地方财政事权和 支出责任划分的清晰框架。注意到党的十八届三中全会对于此项改革 的提法是“建立事权与支出责任相适应的制度S这一指导意见在事权 和支出责任前面添加“财政”二字，其意图虽可理解为以财政事权和财 政支出责任的划分为突破口，从而为整个事权和支出责任的划分铺平 道路，但它毕竟在事实上收缩了其作用空间，实质是一个“缩水版”。 毋庸置疑，立足于中国特色社会主义进入新时代的新的历史方 位，中央和地方之间的关系无疑是现代国家治理领域最重要的关系链 条之…，中央和地方之间的财政关系又无疑属于其中最具基础性和支 撑性意义的要素，最具“牛鼻子”效应。围绕它的改革，不仅事关党和 国家事业发展全局，而且牵动整个财税体制改革进程。事实上，在迄 今三个方面的财税体制改革进程中，中央和地方财政关系的改革相对 迟缓。鉴于加快中央和地方财政关系改革的极端迫切性，也基于防止 本应发挥的“牛鼻