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关于农地制度与中国城镇化反思 　　[摘要]在中国城镇化进程中，现行农地制度的内在缺陷和深层次矛盾日渐显露，农民权益遭到严重侵犯，农地制度的再次改革势在必行。重新安排土地征用制度运行的环境，对社会主义新农村的建设具有重要意义。 　　[关键词]城镇化；农地制度；缺陷；路径依赖 　　[中图分类号]F301．1 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1002-736X(2006)09-0070-03 　　 　　一、中国城镇化及农地现状审视 　　 　　1978年至2004年，中国城市人口的比例由19．4％上升到41．8％。但与工业化的迅速发展相比，我国城市化严重滞后，农村人口向城市转移的速度相对缓慢，城乡分割的体制还没有冲破，已经成为制约我国经济发展和提高国家竞争力的“巨大瓶颈”。2001年诺贝尔经济奖获得者之一的约瑟夫?斯蒂格利茨认为，新世纪对于中国有三大挑战，居于首位的就是中国的城市化。城市化的路径选择有三种：村镇转化型、大城市扩展型、中小城市扩展型。与此相对应，理论界对城市化道路也存在以发展小城镇为重点，以扩展大城市为重点和扩展中等城市为重点的三种观点。 　　中外城镇化过程的历史表明，城镇化发展与土地存在着极为密切的关系，城镇化发展必然引起土地利用方式和土地利用结构的根本变化，同时，城镇扩展还带来土地权属关系和经济关系的变化。在特定的土地资源禀赋条件和供求状况下，土地制度和政策将对城镇及城镇化产生深刻的影响，它从宏观调控、内在机制等方面决定着土地利用方向、土地利用方式和土地利用者的行为，是影响城镇化进程的重要因素。 　　与中国城镇化发展有关的土地问题包括两个层面，一个是农村自身的土地制度问题。中国的农地制度是和中国农村的基本经营制度联系在一起的――农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是中国农村的基本经营制度。目前，我国已初步形成以《宪法》为基础，以《土地管理法》及相关条例为中心的土地征用制度法律体系。另一个层面就是土地的征用，即土地大面积“农转非”。农地转为非农地在中国一个基本的前提是它必须改变所有权，由政府征用集体土地之后才可以进入建设用地的市场，这是一个最基本的制度。这个制度在过去引出的矛盾不大，原因第一就是过去城市化的进程很慢，农地转为非农用地的规模很小。在计划经济条件下政府征用了农民的土地就要改变他的户籍，农转非，提供商品粮，就要给他提供住房，提供工作，都由政府包下了，所以那个时候农民对于国家征地是欢欣鼓舞的。现在的情况有了非常大的变化，一是城镇化的用地数量急剧扩张，二是市场化条件下对农民的补偿和安置对农民来说利益损失很大。 　　近10年来，中国城镇化速度加快，已经产生了4000多万被征地农民。“十一五”期间，中国的城镇化水平将以平均每年0．8个百分点的速度提高，预计每年还要新增被征地农民300万。现行征地制度存在着征用目的泛化、征用行为不规范、征用补偿不公平等缺陷，对农民合法财产权利的侵害和正当民主权利的漠视相当严重。接连不断的征地上访使相关部门疲于应付，几千万“三无”(无地、无业和无保障)失地农民也使“三农”问题雪上加霜。看似简单的土地征用问题已经由纯粹的经济问题衍变为经济、社会、政治上的综合问题，不利于社会主义新农村的建设。 　　 　　二、现行农地产权及管理制度的缺陷 　　 　　(一)现行中国农村土地产权存在制度缺陷 　　其一，农地产权不稳。主要表现在农地的频繁调整造成农地产权客体的不稳定和农地产权缺乏有效的法律保障。因为现行制度上，新增成员具有“天赋资源权”和法定的“公开、公平、公正”承包权，因此“土地承包关系稳定”与“承包土地关系变更”的矛盾始终存在。其二，农地产权界定不清，产权关系极为模糊。由于不同的法律法规对农地所有权主体规定的模糊性(如《民法通则》和《土地管理法》规定农村土地除国有的以外，属于农民集体所有；而《村民委员会组织法》则说本村土地“属于村民集体所有”)，在微观上形成了集体经济组织、村民委员会和乡(镇)政府对同一块农地都拥有所有权。多元农地所有权主体的存在，使得农地产权关系相当混乱。这种制度设计，无法屏蔽其他利益主体的侵害，致使农村土地所有权的“排他性”极其弱小，在征地中往往无谈判权和处于谈判的弱势地位，而农村集体土地所有者的代表往往又不能很好地代表农民的利益。政府将农村集体土地征用为国有土地时，往往采取“通牒”的方式，集体土地产权人除了被动接受政府的交易价格和补偿方式外，基本没有讨价还价的余地。 　　 　　(二)现行农地双边垄断管理制度及其危害 　　按照法律的规定，目前我国的城乡土地市场仍是两个分割的、相对独立的市场。而政府成为农地转变为城镇土地的惟一仲裁者，它拥有从农村获得土地及将之转换给城镇使用者的排他性权力。同时，政府还具有将农业土地