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错位发力“行政主导” 　　摘 要：通过对改革开放三十年来土地流转政策的梳理，得出了两点认识：（1）土地流转并不是对家庭联产承包责任制的否定，而是与承包制相随而生、并行不悖的，应该将农地流转视为承包制深化途径的应有选项。（2）农地流转的推进方式不应该由地方政府在违背农户意愿的情况下强行推进，不应该简单地以农业经营的规模化和促进经济发展为唯一目标。回顾过去是为了启迪当下，新世纪以来，在建设社会主义新农村的历史进程中，因行政力量主导而违背农民意愿的土地流转问题层出不穷。有针对性地提出应对举措，其中最根本的一条依然是大力破除违法、错位的行政力量的干扰。 　　关键词：农地流转；“行政主导”；承包制 　　中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）09-0052-02 　　一、新时期中国农地流转政策的演进历程 　　回顾新时期中国农村土地流转历程，其起点必然要回溯至家庭联产承包责任制的发端及确立，这一带有里程碑意义的事件上来。因为，两者不仅在产生时间上相近，更重要的是，家庭联产承包制为农地流转提供了的制度基础，运行框架和发展方向。两者的关系是紧密相关、彼此依存的。 　　中国农村的家庭联产承包责任制，发轫于20世纪70年末80年代初，首先秘密出现在农村贫穷地区。其中的典型代表是安徽凤阳县小岗村。“小岗模式”在1982年由中共中央发布第一个农村工作1号文件予以认可，随之“分田单干”由地下转入地上。经过两年的大力推广，到1984年即在全国普遍实行。随着土地承包到户，农户自发的土地流转开始出现。1984年，中共中央发布第3个农村工作1号文件，其中明确规定，“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以由社员自找对象协商转包”。 　　20世纪90年代之后，随着对家庭承包制缺陷的讨论和推进集体经济规模经营的主张不断升温，一些地方出现了集体多留机动地、搞“两田制”以及借农业结构调整的名义减少甚至收回农户承包地的现象。中央政府一方面纠正此类偏差，另一方面，坚持了推进土地???转和发展适度规模经营的政策。1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确规定：家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是中国农村的一项基本制度，要长期稳定和不断完善。”同时指出，“在坚持土地集体所有和不改变用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让。” 　　2001年，中央发出了《关于土地承包经营权流转的规定》的18号文件，对土地流转的主体、原则进行了更严格的规定。提出“农村土地流转的主体是农户，土地流转必须坚持“自愿、依法、有偿”的原则”。2002年颁布的《农村土地承包法》坚持了上述关于土地流转的规定，指出土地承包经营权流转应当遵循“平等协商、自愿、有偿”的原则，“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转”；强调“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。2008年，中共十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对土地承包权流转市场进行了更系统的规范。在保留“依法自愿有偿原则”和“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”基础上，强调了土地承包经营权的流转要做到三个“不得”，即“不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”。 　　从以上陈述中可以看出，三十年来，农村改革的推进和家庭联产承包责任制的探索方向是明确的，即既强调对大部分地区农地承包经营权的稳定和保护，也顾及部分地区农村劳动力转移以及推进土地适度规模经营的现实需要，努力为农村结构变革条件下土地规模的经营和农业现代化发展提供政策规范。而与农村改革相随始终的是不断破除地方“行政力量”的障碍，以维护农户的主体地位，保障农民的合法权益。纵观三十年的农村改革打上了鲜明的去行政干扰的烙印。当然，直到今天这一改革的主要障碍非但并没有完全消除，甚至已成为当前农地流转中的突出的和带有根本性的问题。 　　二、当前中国农村中承包地流转的主要问题 　　一方面，在近几年各地关于土地流转的调查报告普遍指出当地土地流转的状况是，流转面积不大、比例不高。另一方面，各地政党委和政府打着建设新农村，使村民生活富裕的旗号积极推动土地流转。在土地承包经营的现状下，地方政府认为只有实现规模经营，才能提高效益实现富裕。因此，政府出台各种政策措施，促进土地流转，以实现规模经营。由此，在新农村建设中，许多地方把本该由承包户自发流转的民事行为，变为了政府主导的行政行为。这样的农地流转必然存在以下问题：