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村民自治实践中困境原因溯源 　　【摘 要】在现行的“乡政村治”的格局中，村民自治在实践过程中有着许多矛盾和问题，其中，村委会与乡镇政府的关系问题尤为重要，这一对矛盾的妥善解决将会对村民自治的发展起到至关重要的作用，然而在基层自治中出现的许多矛盾和问题是很难在基层层面得到根本性的解决，而是要从宏观体制层面来审视和寻求其根源，乡村关系实际上是宏观层面上国家与社会关系的缩影，是国家与社会关系在农村的反映。 　　【关键词】村民自治；乡村关系；国家与社会；行政权力；政治体制 　　随着《村民委员会组织法》的试行和颁布实施，几十年来我国农村地区从民主原则到公民行为经历了巨大的历史跨越，也是大陆自实行家庭联产承包责任制后政治生活的最大变化。实行村民自治以后，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻的变化。作为村民自治组织主体的村委会享有独立的自治权力，从而形成了与乡镇政权的对立，即“乡政村治”的主体格局。虽然《村民委员会组织法》对乡村关系进行了原则性说明，为理顺乡村关系提供了法律依据和制度化保障，但并没有做出具体的可供实际操作的规定。两种相对独立的权力的冲突和碰撞使得村民自治在实践过程中各种问题和矛盾层出不穷，不仅影响到村民自治的健康发展，甚至不利于农村社会的稳定。从现实情况来看，主要表现为乡镇行政权力对村民自治权的干预，许多乡镇仍然把村委会当作自己的直接下级或派出机构，采取传统的行政命令的管理方式对村委会的工作进行干预。这使村委会的自治权力受到了不同程度地限制和削弱。乡镇政权作为国家意志的基层代理人是通过对村委会的行政附属化加强了对农村社会的控制。乡村关系的矛盾实际上是国家行政权力扩张在基层的表现，是国家与社会关系矛盾的体现。 　　一、国家行政权力的扩张及其在农村社会的表现 　　国家作为阶级统治的社会公共权力组织，它对社会的管理具有强制性。但这并不意味着国家就必须对社会进行全面直接的管理，也不意味着国家就可以取代社会自身的力量管理社会，在国家权力与社会权力之间应该存在着明确的界限，国家权力不应随意侵犯社会权力。国家与社会二者是此消彼长的关系。建国以后，随着人民公社体制的建立以及高度集中的计划经济体制的实行，国家的权力空前强大，形成了对社会完全的控制。而在农村则形成了“政社合一”的结构，村社组织的行政化使公社权力直接渗透到农村社会的内部，“造就了一套自上而下的经济控制与行政控制网络，使得国家权力对乡村社会的渗透力和控制达到了前所未有的规模和深度。”人民公社的政社合一体制，实际上是在社会一体化基础上将国家政权力和社会权力高度统一的基层政权形式。改革后随着市场经济的不断发展和完善，公民社会的成长和民主意识的日益增强，限制政府的权力，社会自治权的呼声日高。虽然进行了多次“放权”的改革，但结果总是和人们的期望相去甚远。由于受传统封建思想的束缚以及建国后高度集中的行政方式的影响，行政权力一直呈现扩大的趋势，而社会一直处于强权压制之下。具体表现为行政权力对社会事务进行直接、微观的干预，国家权力的触角延伸到了社会的每个角落。 　　《村组法》明确规定了在农村社会中实行自治制度从而使国家权力收缩到乡镇一级，这实际上是把村民自治权力从乡镇权力中很大程度上分离出来，不能采用原来政治权力运作方式来管理。换言之，国家已经失去了通过行政命令和行政管制的方式来处理农村事务的制度支持。但是在当前现实中的党政体制下，党的一元化领导模式仍在继续。《村组法》也明确规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”，而这又实际上规定了村党支部对村委会的领导关系。众所周知，村党支部是隶属于乡镇党委的，这就导致了国家在组织边界向上收缩的同时仍然可以通过执政党的层级领导关系对乡村社会发生功能性的作用。这样现实中的领导式的或行政附属化的乡村关系不可避免。乡镇一级政府把村委会当作自己下属机构，采用的仍然是传统的的行政命令的方式干预村民自治。具体表现为对村委会选举的干预，对村委会财务控制等方面。许多学者认为乡村关系不顺是由于乡村权力划分不清，乡村之间“指导与被指导”的具体事务的范围界限不明确，村民组织化程度低以及民主意识不强等所导致。这固然是一些方面的原因，但这只是从基层层面的考察。从国家与社会的关系的视角来看，乡村关系实际上是宏观层面上国家与社会关系的缩影，村民自治实际上是国家与社会关系在农村基层的反映。因而村民自治在实践过程中出现的问题和矛盾，不仅要从基层层面寻找其现实操作方面存在的问题和原因更需要从宏观体制层面来审视和寻求其根源。 　　二、乡村关系行政化的体制原因溯源 　　政府应当定位好自己的角色，而不是把整个社会都牢牢抓在手心，有限政府的理念必然会引发对行政权力行使范围新的思考。然而作为后发现代化国家，当前我国正在进行现代化建设的关键时期