基于农村新型金融视角的地方政府监管作用研究.docVIP

基于新型农村金融视角的地方政府金融监管研究 阚景阳 新型农村金融机构主要包括：村镇银行、资金互助社、贷款公司和小额贷款公司等农村金融机构。2005年，人行启动了小额贷款公司试点，2006年以来，中国银监会出台了一系列相关的政策法规，确立了新型农村金融的准入政策、运行机制和监管措施，新型农村金融机构获得了较快发展。 一、相关理论研究回顾 国内外专家学者关于农村金融的研究成果众多，理论文献十分丰富。就农村金融机构的发展与管理的研究而言，西方学者的研究更多地集中在农户资金需求特点、农村金融绩效、内部治理结构和风险防控等方面，关于地方政府行为对农村金融的影响、作用的研究还不多见。在政府干预与金融发展的关系问题上，主要有两种看法：麦金农和肖（Mckinnon，1973；Shaw，1973）等学者认为，政府干预会阻碍金融和经济的健康发展；Stiglitz等新凯恩斯主义经济学派的学者认为，在发展中国家，由于信息不完善、外部性导致的市场失败，政府有必要采取积极措施干预金融市场（Stiglitz，1993）。Stiglitz通过对东亚国家的考察，认为政府对金融市场的干预（如创建新的金融机构），促进了总体经济绩效的提高(StiglitzUy，1996)。 相对西方学者而言，国内学术界针对地方政府行为与金融发展的研究较多，主要集中在金融改革、金融监管和区域金融生态建设与地方政府的关系方面。2004年，周小川提出“金融生态”概念以来，部分学者就农村金融生态与地方政府的关系进行了有益的探索。近年来，学术界和金融界对地方政府参与金融监管的研究逐渐增多。刘明康（2009）提出了“坚持监管政策引领与充分发挥地方作用相结合”的农村金融监管思路，何广文（2009）指出：地方政府监管也是一种非审慎监管，吴晓灵（2009）建议将非审慎监管的金融活动交给地方政府，给地方政府以一定的金融权力。 农村金融改革与发展的经验教训表明，农村金融的兴衰成败，与地方政府行为密切相关。就当前理论研究的现状来看，总体上落后于实践发展的需要。所以，在当前形势下，以地方政府的行为作为出发点和着眼点，对新型农村金融机构的发展与管理进行系统研究，解决当前农村金融实践中遇到的现实问题，理论价值和现实意义都较为突出。 二、新型农村金融发展及监管现状 从我国农村金融的现状来看，截至2011年底，全国金融机构空白乡镇从工作启动时的2945个减少到1696个，地方政府对于发展新型农村金融机构的积极性很高。从新型农村金融发展的实践来看，新型农村金融机构的申请、发起、设立和监管方面，地方政府都发挥了重要作用。从地方政府与人行、银监会的关系来看，存在着一定的沟通、协调、分工与合作，但缺乏制度保障和长效机制，有待进一步加强和完善。 （一）村镇银行 2006年以来，我国启动了新型农村金融试点。银监会的数据显示，截至2011年末，全国已组建新型农村金融机构786家，其中村镇银行726家，贷款公司10家，农村资金互助社50家。其中，村镇银行模式的准入设计、组织架构、治理机制与风险监管，在很大程度上都参照了西方的社区银行模式。在786家新型农村金融机构中，村镇银行占了92.38％。 银监会规定，村镇银行应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人，且单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%。 由于境内既有银行业金融机构的管理模式与治理构架早已成型，由银行类金融机构发起设立村镇银行在某种程度上类似于审批一家分支机构，同时规定了主发起人的最低比例和非银行股东出资比例上限，既适应了银行类金融机构地规模扩张的需要，又适当吸收了民间资本，遏制了非银行股东的关联交易，在保证村镇银行专业性、安全性的同时，在更大程度上，降低了监管当局的监管成本。 （二）小额贷款公司 截至2012年6月末，全国共有小额贷款公司5267家，贷款余额4893亿元。小额贷款公司的飞速发展，在于其相对灵活的经营机制，而“只贷不存”模式无疑实现了各方的利益均衡。“只贷不存”模式使得农村小型金融机构不能吸收存款，从中长期来看，影响了资金的积累和规模的扩张。但由于农村小型金融的分散性，现场监管成本过高。所以，从目前来看，就降低金融风险和监管成本而言，“只贷不存”模式无疑是有效的。通过协调、合作与分工，在一定程度上实现了股东、地方政府、人行和银监会的激励相容，降低了交易成本，相对简便易行，因而具有一定创新意义和实践价值，取得了很大的成功。 目前，小额贷款公司持有的是银监会颁发的准金融许可证和工商部门核发的工商执照。尽管银监会制定了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，符合条件的小额贷款公司可以转制为村镇银行，但由于面临严格的监管，丧失部分优势，同时将失去控股地位。尽管可