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探索市政债券中国之路 　　摘要：市政债券在西方发达国家市场上已经拥有一百多年的历史。作为一种成熟的融资工具，它为城市的开发及建设发挥了重要的作用。近几年来，我国政府也在积极探索发行市政债券，但市政债券的发展并不是一个仅靠一部法令就可以解决的问题，它的发展必将经历审慎的法律与制度设计。 　　关键词：市政债券；举债权；制度设计 　　 　　市政债券在西方发达国家早已成为一种成熟的融资工具，在城市建设中起到了巨大的作用。我国正处在城市化加快发展的阶段，市政建设的资金需求巨大，单靠增加国债的作法无异于杯水车薪。无疑，市政债券将成为解决我国城市建设资金需求的重要融资工具。但对于中国这个资本市场、监督体系、市场运行机制都有待进一步发展和健全的国家来说，在它正式破壳之前，必将经历。审慎的法律与制度设计。 　　 　　一、我国城市建设资金缺???的解决办法与“准市政债券” 　　 　　改革开放以来，我国城市基础设施建设有了极大的改善，但同我国经济发展的速度相比仍存在明显差距。基础设施投资水平不高，在城市化进程加快的背景下，原本滞后的市政设施更加不堪重负。根据国家基本建设标准匡算，每个城市人口大约需要城市建设费用9万元，如果每年城市化率提高1个百分点，则每年新增城市人口大约1400万，因此，城市化率提高一个百分点，每年就需新增投资12600亿元。如此庞大的资金需求单靠中央政府的财政支持是远远不够的，需要多种融资方式加以保证。 　　目前我国地方政府用于市政建设的预算内财政资金仅仅是依靠财政拨款(包括国家预算内投资和地方财政拨款)以及城市建设维护税和城市公共事业附加两个专项资金。我国的财政收入占国民生产总值(GDP)的比重较低，“吃饭财政”是我国财政的明显特点，从国债的发行上看，国际公认的中央财政债务依存度的“安全线”为25％～30％，中国自1994年以来，已经超过50％。可见．依靠财政收入大幅增加来解决巨大的资金缺口是不现实的。 　　但市政建设还是要发展的，地方政府除运用上级财政拨款和正常的税收收入之外，想尽一切可行的办法，包括：批租土地，通过国有企业或国有控股上市公司的产权重组获得部分资金，强制性社会集资等。地方政府为规避不能向银行借款的限制，通过建立各类投资公司的途径向银行举债，这种隐性的负债方式是以地方政府的信用为担保的，所以“借得容易”。但城市基础设施建设的收益长期性，与银行贷款的短期性存在着明显的时间缺口，“还得困难”势必造成投资公司必须借新债还旧债，这样的债务负担从表面上看是投资公司的，但实际上真正的债务人是地方政府。同时，累累债务敞露在银行的账户上，孕育的是巨大金融危机和经济危机。 　　目前市政债券的发行在国内属于法律明令禁止的范围。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”因此，市政债券尚未成为我国债券市场中一个单独的券种。我国发行的大部分债券是全国性的基础设施建设债券，如国家电力债券、铁路债券和长江三峡债券等。但事实上，我国的“准市政债券”早有出现，一些地方政府在实际发行过程中，都采取了一些变通的办法。如1997年发行的广州地铁建设债券，发债主体是广州市地铁总公司，但实际上是广州市政府负责偿还债券本息，这样的债券在很大程度上已经具有市政债券的意义。当然，其自身的缺陷也是非常明显的：以企业债券形式为城市基础设施建设筹资，所发行的债券会对企业债券市场上的一般生产性企业债券产生“挤出效应”，扰乱公司债券在市场上运行的正常秩序，且企业债券的短期性也使其难以达到为市政建设项目长期融资的效果。 　　 　　二、市政债券的破壳：可以怀疑，可以谨慎，但不能因噎废食 　　 　　国内对市政债券的呼声越来越高，但市政债券的正式提出并不是一个仅靠一部法令就可以解决的问题。在其正式成为地方政府融资手段之前，需要审慎考虑的问题还很多。 　　首先，对地方政府职能的“怀疑”。“救灾款、社保资金都敢挪用，何况地方债券?”这是财政部财政科学研究所副所长刘尚希对授权地方发债而提出的“危言”。的确，在监督体系不够健全，政府职能不完全符合市场要求的情况下，很难保证通过发行市政债券募集来的资金能被合理的使用到基础设施建设上而不被挪用。地方政府的领导人更替，势必造成地方政府行为的“短视”：只注重资金投资的短期收益，对建设期、回报期较长的基础设施建设重视不够。权力与责任不对等，很难杜绝地方政府对举债权的滥用，更难保证建设资金运用的有效性。 　　第二，对评级机构的“怀疑”。在中国现阶段市场条件和制度条件的制约下，谁能够真正成为对地方政府尤其是省级政府信用评级的机构?所谓“真正”必须具备两个最基本的前提，那就是：独立，公正。在为市