农村信用社改革进程中主要障碍及成因分析.docVIP

农村信用社改革进程中主要障碍及成因分析 　　摘要：农村信用社自从2003年改革以来，在管理体制、产权制度、法人治理等方面存在的问题，严重制约着其发展。 　　关键词：农村信用社；管理体制；产权制度；法人治理 　　文童编号：1003-4625f2007)08-0063-04　中图分类号：F832.35　文献标识码：A 　　 　　一、管理体制问题 　　 　　在本轮农村信用社改革中，对信用社的管理体制，国家没有统一规定。但除了北京、上海、天津成立统一的商业(合作)银行外，其他省区市均按银监会的推荐(省级联社、管理局、行业协会)选择了省级联社，银监会也出台了《省联社管理规定》。省联社作为金融改革中的“新鲜”事物，它是中央政府、地方政府、监管当局、农村信用社等多重力量博弈的结果，也是政府目标与农村信用社市场目标融合的产物。正是这种力量博弈决定了省联社在改革进程中作为一种新的制度安排被创造出来，省联社的建立，有利于调动地方政府的积极性，对防范金融风险发挥了较好的作用；也使基层农村信用社有了自己的“家”，增强了基层社的归属感，极大地激发员工的工作热情。但是，从省联社两年多的运作来看，这种模式在理论上和现实中都存在严重的缺陷和矛盾，与改革的目标相比，总体上还有一定的差距。 　　 　　(一)省联社政企合一的性质与市场经济条件下微观主体的基本运行规则不一致 　　中央政府推动农村信用社改革的总体目标是建立服务于“三农”发展的社区性金融机构，即所谓“花钱买机制”。但是从制度的供给层面观察，省联社这种模式陷入了自我冲突的制度困境，在一定程度上影响了新体制的有效运行。省联社具有独立法人资格，界定为企业性质，同时又是省政府的行业管理机构，从产生就决定其具有政企合一的双重属性。省联社不是省属国有企业，虽然省政府负有对农村信用社风险处置的职责，但并不是省联社的“股东”或“所有者”，在省联社的法人治理结构中并不能发挥决定作用。而从运行情况看，虽然省联社的高级管理人员都由社员(股东)通过社员大会或理事会直接或间接产生，但实际上省联社的高级管理人员由省政府任命，省政府把省联社比照正厅级单位管理。因此，省政府不是以所有者的身份拥有省联社的实际控制权。实际上这种人事任免权是一种行政权力，形成了对所有者权力的一种“替代”。 　　 　　(二)省联社与下级联社之间的制度冲突 　　省联社和县级联社的关系也非常值得关注，二者之间形成了一种“股权与控制权的反向配置”，即信用社之间的股权关系是自下而上持股，下级是上级的股东，基层信用社是县联社的股东，县联社是省联社的股东，形成金字塔型的持股结构。但是，信用社之间的控制权是自上而下，上级拥有对下级的控制权，这种管理成了法人管法人。下级机构高级管理人员的考核推荐权掌握在上级机构手中，信用社的管理层实际上最终对上负责，形成倒金字塔型的管理决策体系。这样一种制度安排与市场经济条件下股权与控制权的配置状态是相反的。 　　 　　(三)省联社管理方法的矛盾 　　1．从省联社角度看，省联社管理手段有限但责任无限。银监会和省政府对省联社的要求很高，只要农信社出了问题，不论是以前积累的、还是新发生的，省联社都要承担责任。但受分级法人体制和监管当局的制约，省联社管理权利有限，在贷款审批、违规责任人处理等一系列工作上不能放手管理。无限的责任与有限的职权，使省联社处于想管不能管、不管又无法承担责任的两难境地，很多工作难以落实到位。 　　2．基于责任重大，省联社往往采取集权式的行政化管理，形成风险责任不清。据调查，目前省联社多偏重于对人事权、贷款权、财权的控制，将工作重点放在抓人、财、物的管理权和审批权上，把本属于股东的高级管理人员提名权、进人和固定资产购置审批权以及大额贷款确认权等抓在手中。这种模式在一定范围内对信用社起到规范管理效果，但却造成信用社的法人治理失去作用，从而导致法人治理与行业管理的矛盾。形成了权、责、利不分，极易造成县联社管理层“重上级指标，轻内部治理，重对上级负责，轻对股东负责”，从而助长了短期行为，加剧了道德风险。 　　3．在管理体制方面，中央将农信社的大部分管理权下放到各个省。但无论中央集权还是地方分权主要考虑农信社管理当中中央和地方的关系，并没有触及政府和农信社之间的关系，没有将农信社当作一个自主经营、自负盈亏的企业，因此这种改革并没有触及我国农信社低效问题的核心，即农信社管理的行政主导。农信社治理结构的内在缺陷使管理者得不到应有的监督。农村信用合作社和一般商业银行的组织结构具有显著的不同。农信社的组织结构是自下而上的，而一般性商业银行的决策是自上而下的。而现在试行的省级联社的改革，包含着产权结构和组织性质之间的矛盾，使之看起来更像一个行政机构或政策性机构，既不是真正的合作制取向，也不是真正的商业化改