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史密斯政策执行过程模型上的政策问题分析——对“上有政策 第22卷第6期 2(D5年12月 华东交通大学 Journal0fEasta】iImJiaotongUnive~ty Vd.22No.6 Dec.,2O05 文章编号:1005—0523{2005)05—0O86—04 史密斯政策执行过程模型上的政策问题分析 —— 对”上有政策下有对策”现象的思考 范君,卢育淮 (安徽理工大学科研处,安徽淮南232001) 摘要:理想状态(人的期望,需要)与现实的巨大差距引发政策执行问题的研究.政策执行的复杂性使政策的效力失真,降低成 为可能,表现为”上有政策,下有对策”.针对这一现象,以史密斯政策执行过程模型为蓝本,分别从几个方面进行论述并予以 归因分析,以得出切实可行的改善方法. 关键词:史密斯政策执行过程模型;原因分析;对策;辩证;法治 中图分类号:F234.5文献标识码:A O引言 2o世纪70,8o年代,西方尤其是美国公共政策研究领域 出现了一场研究政策执行的热潮,形成了声势浩大的”执行 运动”.而政策执行研究的兴起有其深刻的理论和实践上的 原因,这就为早期政策科学的研究提供了肥沃的土壤,表现 在理论研究上,政策科学研究的学者们力图从各个方向,各 种角度,各影响因素对其进行探讨和架构,包括构造相关的 政策执行过程模型,由此政策执行的若干理论模式便陆续 诞生了.史密斯(T.B.S~th)政策执行过程模型即是其中具 有代表性的一种. 1史密斯政策执行过程模型 史密斯是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的 学者,他在lt;政策执行过程》(19r73)一文中提出了一个描述政 策执行过程的模型.史密斯认为,理想化的政策,执行机构, 目标群体,环境因素为政策执行过程中所牵涉到的四个重 大因素.理想化政策包括政策的形式(法律或命令),政策类 型(分配性和再分配性的,公共规制性或自我规制性的),政 策的范围(渊源,社会支持度),政策的社会形象(公众看法) 等,执行机构包括结构与人员,领导者方式与技巧,执行者的 收稿日期:2005—11—20 作者简介:范君(198o一),女,汉族,山西晋中人,编辑. 能力与信心等.目标群体包括组织化或制度化的程度,接受 领导的传统,先前的政策经验等.环境包括社会的,政治的, 经济的,文化的,历史的环境和特点及其综合特质.这些因素 都会直接影响政策执行的效果. 政策执行是否坚强有力,并不仅取决于以往只强调的理 想化政策.还应把精力分散在对目标群体的注意上,同时,兼 顾执行机构与环境因素的影响这才能得到较好的政策实际 效果而这正是判断政策决定正确与否,政策执行是否得力 的标准. 实际政策执行中,往往会因为某一方面的原因或多方面 的原因的共同作用导致政策的失败,比如:1,政策所追求的 公共利益实际中不存在,(作为政治行为本身,为一些群体服 务的事实是各种利益关系的妥协和缔约).2,体制中存在缺 陷,不可行.3,信息不完全,政策议程出现偏差.4,执行过程 中的障碍:理想化的政策,本身不合理;执行机构未有效执 行;目标群体的配合程度不足;环境(经济,社会)的影响;各 团体间利益的博弈,难以达成利益的均衡. 2”上有政策,下有对策”现象的原因分析 人们把下级组织对上级组织的这种做法形象的称之为 “唱对台戏”.这也是政策执行的一种失败.常见的现象是:那 些为保护地方或个人的经济利益对中央政策阳奉阴违,蓄意 第6期范君,等:史密斯政策执行过程模型上的政策问题分析87 用”土政策取代上级政策或借口上级政策不完善或不全面, 借口上级政策没有对本地区本部门所谓特殊情况做出规 定,或上级政策不适合本地区本部门的情形,而歪曲,拒绝执 行政策,甚至抵制.”基本上可归结为五类:1,实际政策不能 得到执行2,不能得到完全执行3,歪曲后得到执行4,表面上 执行而实际未执行5,与原政策背道而驰.其造成的后果是: 影响政策效力的发挥,使政策效力出现零效力或负效力.损 害目标群体的利益,挫伤其积极性,政策做为一种资源被滥 用或误用后,它的”利益调节器”作用的发挥便受阻失去其利 益取向更勿庸提满足大多数人的”多数满意原理”. 根据史密斯政策执行过程模型分析,上有政策下有对 策的情况,主要存在于执行机构和目标群体之间,因此分两 方面溯因分析. 1)执行机构 西方学者认为,政策实施会涉及至多个组织和多层政 - 府,但大致分为三类,初始的政策制定者(中心);执行层官员 (外围);政策所指向的团体与个人(目标群体).按照这个看 一 法,我们现在把讨论主要放在”外围”即政策执行的组织与官 员上.由于”外围”与”中心”的地位及其他主客观条件上的差 异,他们各自对政策执行所要实现的目标必然有差异. 行政机构之间也可能产生利益矛盾.执行政策的动力 是利益,其阻力与困