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积极探索统筹城乡发展新体制 　　当前，全国上下正在积极探索统筹城乡发展、破解城乡二元结构的思路和模式。分析我国城乡经济社会目前还存在不平等的体制性因素，明确今后改革的思路和主要领域，有利于从体制和机制上逐步打破城乡二元结构，缩小城乡发展差距，促进城乡协调发展。 　　 　　一、现阶段统筹城乡发展面临的主要体制障碍 　　 　　近年来，党中央、国务院高度重视“三农”问题，出台了一系列更明确、更直接、更有力的政策措施，农业和农村经济出现了多年来少有的好形势，城乡二元经济结构发生了明显变化，城乡分割的格局开始被打破。但也要注意到，城乡收入差距仍然在扩大，城乡二元经济社会矛盾仍然十分突出。主要原因在于一些长期困扰“三农”的深层次矛盾和问题还没有得到根本解决，制约农业和农村经济持续健康发展的体制性障碍还没有根本消除。总的来看，这些体制性障碍有以下几个方面。 　　（一）财政支农增长的长效机制还没有形成 　　近几年来，尽管各级财政不断增加对“三农”的投入力度，但财政支农稳定增长的长效机制还没有形成。一是部分财政支农资金具有应急性、短期化的特征，还没有建立起长期稳定的机制体制；二是财政对“三农”的投入与实际需求之间存在较大差距；三是部分地区财政支农能力亟待增强；四是支农资金管理存在明显缺陷，使用效率有待提高。 　　（二）政府管理体制带有明显的城乡分割特征 　　一是虽然各级政府都强调要重视“三农”问题，加强为“三农”服务，但在实际工作中仍然沿续计划经济体制的工作模式，“三农”工作主要由农口部门来承担，其他部门仍主要面向城市，没有把“三农”工作列入其主要职责范围，服务区域并没有延伸到农村。二是在规划对经济社会发展起着越来越大的引领作用的今天，城乡规划分割管理的制度还没有得到根本改变，城乡规划两张皮，规划制定与实施模式仍然停留在“就城市论城市，就乡村论乡村”的格局。 　　（三）集体和农民的土地、房产不能享受与城市同等的权利 　　农村产权不能自由流动，农民和集体的土地、房产等资产不能享受与城市的土地、房产同等的权利，农民缺乏正常的融资手段。特别是在土地征用中，农民和村集体享受不到完整的土地所有权权益，难以分享土地征用出让后的增值，失地农民的补偿、安置政策有待调整。 　　 （四）农民进城就业的制度障碍还没有完全消除 　　近年来，党中央、国务院实施了一系列改善农民工就业环境和权益保障的政策措施，取得了明显成效。但是，当前城乡统一的劳动力市场没有建立起来，公平竞争的就业机制尚未形成，农民进城就业仍面临很多制度障碍，如：缺乏对农民工就业的有效指导和服务；农民工劳动强度大、生活条件艰苦；工资水平偏低、工资拖欠问题严重；不能享受应有的社会保障；农民工子女的教育问题没有纳入当地社区的管理范围等。 　　（五）农村人均享有的教育、卫生资源水平低 　　农业税取消后，农村义务教育由过去的农民自己办，变成现在的由政府办，农村教育体制发生了大的变化。但由于农村义务教育的大部分责任仍然由县级财政承担，而很多县级财政比较困难，制约了农村教育资金的稳定增长，影响了农村学校的办学条件和教育的质量。在农村卫生方面，医疗卫生服务网络、医药管理体系、公共卫生和基本医疗服务能力等方面都有待加强。 　　（六）农村社会保障体系很不健全 　　虽然我们提出了农村新型合作医疗覆盖率今年要达到80％的目标，但就农村社会保障体系而言，仍然很不健全，主要体现为：农村最低生活保障在大部分地区还是空白，被征地农民的社会保障体制没有建立起来，进城农民工不能与城镇职工那样享受养老、失业、医疗等方面的保险等。总而言之，农村社会保障程度相当低、区域差异很大，还远不能适应农民的需求，不能确保农村居民老有所养、病有所医、贫有所济。 　　（七）城乡金融发展不平衡 　　农村金融是整个金融体系中最薄弱的环节，突出表现为：农村贷款难问题十分突出；农民资产的担保、抵押功能受到苛刻的限制，缺乏信贷融资的手段；农村金融机构网点少，产品和服务单一；农业保险业发展严重滞后，农民的生产生活缺乏风险防范工具。 　　 　　二、以设立统筹城乡发展综合改革试验区为平台，探索体制改革的新思路 　　 　　（一）设立统筹城乡发展综合改革试验区的必要性 　　由于我国城乡利益关系复杂、二元结构根深蒂固，任何一项改革都必须考虑到全局，如果考虑不周就会存在很大的风险，从而使改革处于敏感而危险的境地。因此，需要在局部地区“先行先试”，进行探索，取得成功的经验和方法后，再向全国推广。这是我们顺利推进各项改革、完成各项事业的历史经验和有效的工作方法。 　　从国家整体发展的空间战略布局和区域经济协调发展角度出发，同时综合考虑到试点地区的典型性和普遍性特点，应把中西部地区作为试验区的首选地区。当然，这样的试验区应该不限于一个，