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省管县改革若干思考 　　摘要:目前市管县体制的负面效应和历史局限性日益凸现,最终成为各地推行省管县体制改革的原动力。从各地改革实践和国内理论界对此的研究成果进行归纳总结,可以理清中国省管县体制改革的实质、途径和出路。 　　关键词:省管县;背景;意义;途径 　　中图分类号:D63　文献标志码:A　文章编号:1673-291X(2010)03-0210-02 　　 　　2009年中央1号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收若干意见》中指出:推进省直接管理县(市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围,稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。中央近年来在不同文件中对省直管县改革问题已数度涉及,但“1号文件”中的这段话无疑是必威体育精装版的表述,再次彰显出中央鼓励地方大胆探索,推进行政管理体制改革的决心。 　　“省管县”有两层含义:一是财政意义上的省管县。在财政预算编制上,由省直接对县编制预算,在收入划分上,也由省对县直接划分;二是政府管理体制上的“省直管县”,由最高层地方政府(包括我国现在的省级政府、自治区政府、直辖市政府)直接管辖一定数量的基层地方政府(县)的一种行政管理体制,也就是省、市、县行政管理关系由目前的“省―市一县”三级体制转变为“省―市、县”二级体制,对县的管理由现在的“省管市―市管县”模式变为由省替代市,实行“省直管县”模式,其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。省管县是近几年来行政管理体制中最受关注的模式,并已在全国范围内开始试点,财政部资料显示,从1992年起开始试行省管县改革,截至到目前,全国共有河北,山西,海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、河南等18省份,和北京、上海、天津重庆4个直辖市正在实行财政省直管县改革试验,约占全国省市2/3,省管县是“十一五”规划的目标之一,随着2010年走近,省直接管理县(市)的体制改革开始提速。 　　 　　一、省管县改革的背景回顾 　　 　　新中国成立之初,绝大部分县(市)由省级政府派出的专员公署或是地区行政公署代为管辖。为了打破???县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局,充分发挥中心城市对农村的拉动作用。1982年,中共中央第51号文件作出了改革地区体制、实行市领导县体制的决定,首先在江苏试点,随后在全国推开。一些县改成了地级市,一些城市撤销了地委,地市进行了合并。地级市具备了管辖县的职能,成了一级政府。20世纪90年代,市管县体制伴随着工业化、城市化进程成为我国地方行政体制的主要形式。市管县体制的实行对于增强大中城市实力、发挥其辐射带动作用、推动城乡一体化进程起到了积极的促进作用。然而,到今天它的弊病越来越暴露出来了,有的地方变成了市卡县、市压县,把更多县上的资源、项目都接到市里,影响县域经济发展,中央本来希望它来带动农村发展,可实际上,财政主要资金却用在了城市建设上,削弱了农村建设,非但起不到带动作用,反而制约了农村经济的发展。“市管县”体制还特别造成了以下问题: 　　一是“市管县”体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制,原本虚设的地区一级变成了实设,不仅增加了政府层级,降低了行政效率,而且与宪法中有关地方行政架构的规定相违背。《中华人民共和国宪法》第30条规定,中国的地方行政区域划分为省(自治区、直辖市)、县(自治县、自治州、县级市)、乡(民族乡、镇)三级制。增加市这一行政管理层级,无疑也加大了行政管理成本,据有关专家测算,全国现有的280多个地级市每年的财政支出为1 400亿元以上。二是在市与其所辖的县(或县级市)竞争发展过程中,加剧了各个县(或县级市)与市之间在人、财、事三方面的矛盾,加大了市所辖各个县(或县级市)之间的离心力。在中国经济发达的一些地区,由于乡镇工业的兴起和繁荣,有些县级市的实力甚至已经与地级市本市区的经济实力相当,各县为了自身的发展不惜在资源、市场、人才、投资等方面与中心城市展开竞争,为争取到项目,市县争相到省城跑计划、跑指标,为争取投资,竞相进行政策攀比的事情也时有发生;三是由于“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因,一方面导致中心城市的极度扩张,城市发展没有边界,没有止境的土地征用和旧城改造;另一方面,市所辖县的城市化水平极度落后,虚假城市化现象严重,整体上影响了城市化的进程,更加剧了城乡“二元化”结构;四是普遍推行“市管县”体制,在经济发展落后地区严重导致了“小马拉大车”的现象。经济发展落后地区的地级城市普遍能量不足,对周边管辖的广大农村地区无法产生足够的辐射能力;但由于实行“市管县”体制,不得不管辖自己无法带动的县(或县级市)。 　　 　　二、省管县改