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外商投资产业指导目录困顿与悲哀 　　2004年颁布、2005年开始实施的《外商投资产业指导目录》正在新一轮修订中，2007年版目录即将面世。所以，现在讨论新的目录修订已经有点晚了，起码对有关内容不会有什么影响，但总觉得还是有必要谈谈。 　　首先不能不说的是，目录修订的时间间隔太长了!从1995年第一次颁布实施《外商投资产业指导目录》至今，1997年修订了一次，1998年开始实施；2002年3月第二次修订，2002年4月1日开始实施；然后是2004年的第三次修订及目前的第四次修订。13年中使用了 4个版本的目录，平均三年；才进行一次修订。当今信息时代，技术发展日新月异，产品更新换代速度大大加快，新技术、新产业不断出现，三年修订一次目录往往难以满足而滞后于发展的要求。并且由于我国正处于转轨时期的特殊国情，市场开放是一个持续、动态的过程，有关政策的变化较快，间隔如此长时间才修订，也不能适应要求。在目录的执行过程中，这个问题已经一再暴露出来。如有些最需要发展的新技术、新产业，在目录制订时还没有出现，自然目录上就找不到，也就享受不到有关鼓励产业的政策；有些限制类项目，由于市场开放的发展，早就不应该进行限制了，但在目录重新修订之前，它还得在限制类里待着。由于外商投资产业指导目录是我国进行外商投资管理的最基本的规定之一，有关的审批权限划分、政策措施等都是建立在此基础之上的，所以目录修订间隔太长就产生了诸多不合理的问题，削弱了政策效应。 　　当然，以目前我国外商投资管理体制的现状来看，缩短修订周期也很困难。外商投资产业指导目录由国家发改委和商务邵共同制订(以前还包括国家经贸委)，这两个部门主管外商投资的两个司工作繁忙，不可能(很奇怪也很有意思的事情，对于国家外商投资管理部门来说，有哪些事情比这个事情更重要呢)安排专人专职负责产业目录的跟踪研究和修订工作，只能作为工作之一，到了该修订的时候才开始做。并且由于众所周知的部门间沟通、协调等问题，工作效率也高不到哪里去。现在三、四年修订一次都很辛苦，若一年修订一次恐怕更难以承受。但话又说回来，既然目录如此重要，我???不能因为人手不够、精力不够就眼睁睁地看着它滞后于发展的需要吧?不能发现了目录有不合理的地方，却只能等到以后修订时才一并解决吧?实际上，即使在目前状况下，在工作过程中，随时调整也是可以做到的，比如要把某个产业添加到鼓励类中，或者从限制类中取消，可以由两个部门共同进行专题调研，确定后即发布实施。这会增加两个部门的工作量，但却会使目录更加科学、合理，指导作用更强，更好地实现引导外商投资的目标。 　　其次，目录的内容应更符合我国的发展要求和政府管理职能的转变。从这个角度看，鼓励类项目的确定问题倒不大，而限制外商投资产业目录的确定却较为复杂一些，争议也更多。如何确定限制类外商投资产业?根据我们制订产业目录的指导原则，属于下列情形之一的，为限制类外商投资项目：技术水平落后的；不利于节约资源和改善生态环境的；从事国家规定实行保护性开采的特定矿种勘探、开采的；属于国家逐步开放的产业的；法律、行政法规规定的其他情形。其中，“不利于节约资源和改善生态环境”及“从事国家规定实行保护性开采的特定矿种勘探、开采”的原则好理解，产业确定相对也更为容易，但“技术水平落后”的原则就值得商榷，有关产业也不好确定。什么叫技术水平落后?假如某项技术或工艺，对劳动者身体健康、环境有害，应该禁止，那没有问题，也很好操作――顺便说一下，这类禁止使用或淘汰的技术，对于内外资企业的标准都是统一的，而非只是针对外资，不能国内还允许使用的技术，却以“落后”为由限制外商投资企业使用。假如只是“技术水平落后”，政府有什么理由限制呢?没错，鼓励外商投资引进先进技术是我们的政策目标之一，但我们不能强迫外商投资引进高新技术。毕竟，采用何种技术，是投资者的选择，而其中的决定因素是市场竞争。假如外商投资采用的是“落后技术”(非“有害技术”)，而一样能或者投资者以为能应对市场竞争，政府为什么要限制?所以这部分项目，实际应该放到“允许类”中，即让市场去解决问题，而不是政府通过行政审批来解决。 　　限制外商投资产业目录制订中，问题最大的是“国家逐步开放产业”。对于外商投资，任何国家都会有所限制，对我国来说，逐步开放市场更是必要的。但问题在于，哪些产业属于“逐步开放的”?确定这些产业的标准是什么呢?若不能明确，则可能导致这些产业的外延无限扩大，变成阻碍开放的枷锁。比如在现行限制外商投资产业目录中，“外国牌号碳酸饮料生产”就在其中，而把它列入的原因是什么呢?不会是技术问题，不会是资源和生态环境问题，更与矿种无关，只能是“逐步开放”市场问题。但饮料市场是个完全开放、充分竞争的市场，行业特点和我国饮料市场状况也决定了对于这个领域的外商投资完全没有必要限制