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地方公共财政建设困境与出路 　　一、公共财政：地方财政建设的目标 　　 　　(一)把公共财政作为地方财政建设的目标是顺应我国财政改革总体要求的必然结果 　　公共财政是与市场经济相适应的一种财政收支运行模式。1999年全国人大会上公共财政被通过并确定为我国财政改革的目标和方向。地方财政，作为国家整个财政体系的重要组成部分，必须遵循这一改革的方向进行模式调整。目前，我国地方财政支出占全部财政开支的比重高达70％，地方财政已成为整个国家财政的主体，如果地方财政运行模式不变，而只有中央财政实行“公共财政”，我国公共财政改革目标必然不能实现。 　　 　　(二)把公共财政作为地方财政建设的目标是地方财政摆脱收支困境的内在要求 　　20世纪90年代以来，迫于财政收支困难的压力，各地相继开始了调整财政支出结构、支出总量、加强支出管理等方面的探索。尽管这些??法在一定程度上曾缓解了地方财政的压力，但并没有彻底摆脱地方财政困境，解决地方财政收支矛盾问题。近几年来，虽然地方政府收入规模不断增长，但财政可支配财力增长仍不能满足支出的需要，地方财政依然是债务缠身、入不敷出。财政现状要求必须对整个地方财政运行机制进行脱胎换骨式的变革，进行包括收入、支出与管理方面的根本调整。目前，在尚没有其它模式可供选择的情况下，西方市场经济国家的公共财政运行模式便是地方财政改革的唯一可供参考的方案和必要尝试。 　　 　　二、地方政府行为企业化：地方公共财政建设的困境 　　 　　(一)地方政府企业化及其表现 　　地方政府企业化，或被称为“地方政府公司化”，是对地方政府在市场经济条件下的行为和角色形象化的描述。是指地方政府特别关注微观经济活动、经济组织，政府与经济活动、特别是与企业活动出现新的结合，地方政府按照企业性的目标来定义自己的目标趋向，安排自己的行为，片面追求经济指标甚至在政策上屈从企业特别是大企业(集团)的资本利益，而忽视了地方政府本应承担的公共职能、国家的公共价值目标和建设目标。其实质是地方政府过多地介入经济领域。 　　地方政府企业化行为可以归结为以下几个方面：一是层层下达经济增长指标，将经济增长速度作为衡量政府官员政绩的基本标准；二是以“为企业办实事”为名对经济项目和企业活动直接介入；三是政府机构直接从事赢利性活动，以“创收”作为政府活动的出发点；四是政府官员与企业私下结合，为企业提供不正当的服务，并从中谋取个人利益。 　　地方政府企业化行为并非一种新现象，它出现于20世纪80年代。1978年改革开放以前，我国整体经济的运行完全被中央政府所控制，中央政府事实上是整个社会的唯一经济主体和利益主体，地方政府只是被动地执行国家的统一计划，自己并不存在独立的经济利益。但随着放权让利的市场化取向改革的推行，特别是从分灶吃饭的财政体制改革开始，地方政府不仅获得一定的区域发展和管治自主权，更产生了相对独立的自身利益，这种利益诉求在分税制下就转化为单纯追求GDP增长的冲动。在“发展是第一要务”的口号下，GDP和财政收入增长成为政府活动的核心，而政府的公共服务责任则退居其次。当前，虽然地方政府已经基本上不再直接控制企业，但是，参与经济运作、介入企业运行的意愿和行为并没有减少，地方政府在招商引资、土地征用等方面介入经济的活动大有愈演愈烈之势，政府活动的主要内容和方式企业化倾向鲜明有加。 　　 　　(二)地方政府企业化对地方公共财政建设的困扰 　　在我国市场化初期，地方政府企业化行为弥补了市场发育的不足，对开启和推动我国市场化进程确实起到了一定的积极作用。随着市场化改革的进一步深入，市场发育的逐步成熟和完善，地方政府本应随之进行职能的调整，以公共化为导向。但事实上，地方政府并没有及时地还权于市场，还权于企业，还权于社会，而是继续扮演着“管制型”、“全能型”政府的角色，地方公共财政建设也就成为一个漫长而艰难的过程。 　　1．地方政府企业化使得地方财政偏离了“公共性”要求 　　根据公共财政理论以及中央财政与地方财政间的分工理论，市场经济条件下地方财政应定位于“弥补市场缺陷”，以“满足地方社会公共需要”为基本出发点和立足点，即提供地方性公共产品和公共服务。其支出范围应界定为：确保地方政府机构的正常运转、大力支持本地区基础性科研事业的发展、确保地方基础教育的发展、大力支持地方公益性文化事业的发展、地方性公共工程、地方卫生医疗制度改革、提高地方社会保障水平、改善生态环境等。 　　我国早在1999年就明确了公共财政这一改革方向，这些年来地方财政也一直在进行支出结构调整，但成效不明显，就当前实际运行状况来看，地方财政“缺位”和“越位”并存，显然离“公共性”要求相去甚远。其中的原因很明了：不同性质的财政支出对经济增长的拉动作用存在差别，见效期长短不一。“理