土地综合开发项目-中伦律师事务所.PDFVIP

中伦土地投资团队知识整理成果系列—— 从土地一级开发时代到PPP 时代 ——土地综合开发项目 （CLDP ）中的PPP 模式应用 引言： 政府和社会资本合作模式（或称“政企合作模式”、“公私合营模式”、“PPP 模式” ）是指 政府与社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。这一模式肇始于 17 世纪至19 世纪的英、美、法等国家的公路、桥梁的特许经营，并在今天被广泛应用于基础 设施和公共服务设施的建设和运营。 2014 年9 月23 日，财政部发布《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问 题的通知》（财金(2014)76 号），拉开了在全国范围内推广PPP 模式的序幕；2014 年11 月29 日，财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金(2014)113 号）和《政 府和社会资本合作项目通用合同指南》；2014 年 12 月2 日，国家发改委也同步发布了 《国 家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资(2014)2724 号）。 2014 年11 月，汕头市政府向财政部上报其与中信集团合作推动的中信滨海新城项目为 PPP 示范项目。该项目旨在通过政府采购方式，签署一系列政企合作协议，由企业进行项目 的投资、建设和运营全流程操作，实现政府债务调控和政企多元化平等合作的双赢。中信滨 海新城项目以汕头市海湾隧道项目为合作重心，辐射开发土地规划面积168 平方公里，预计 总投资超500 亿元，其以新型的PPP 模式为核心领衔实施国家新型城镇化战略。 本团队作为该项目的法律顾问，在2011 年至2013 年期间，为该项目的政企合作模式的 设计、合作协议的谈判和签署、建设工程等方面提供了全程法律服务。基于这一项目经验、 并在针对现行政企合作相关立法和政策进行研究的基础上，我们在国内首次提出了政企合作 框架下的土地综合开发项目（Comprehensive Land Development Project, CLDP ）模式，作为 政企合作遵照PPP 原则进行土地一级开发和基础设施/公共服务设施建设/运营模式的新探索。 关键词：土地综合开发 （CLDP ） 政企合作 公私合营 PPP 一、PPP 模式概述 (一) PPP 模式初探 Public-Private Partnerships （PPP ）模式通常是指通过私营部门与公共部门形成的一种由 私营部门在诸如基础设施、公共服务设施建设等领域向公共部门提供服务并承担一定的投资、 技术及运营风险，并通过诸如“使用者付费”、“政府付费”等模式获得合理的投资回报，由此 形成一种伙伴关系。PPP 模式肇始于17 世纪至19 世纪的英、美、法等国家的公路、桥梁的 特许经营；至20 世纪80 年代，已经发展成为相当成熟的项目运作模式，为推进全球建设发 展起到了极其重要的作用。 世界各国对PPP模式存在不同的释义：例如，在北美地区，PPP模式更多被称为“P3s”， 根据加拿大政府设立的PPP Canada联邦国有公司的介绍，P3s是一种长期的公共基础设施合 作开发模式，政府（公共部门）依仗该等模式可在一定期限内将私营部门的责任与公共资产 进行勾连。1而在2003 年德国联邦交通、建设及房地产部（BMVBW ）颁发的《公共房产中 的PPP联邦报告》第一部分中对PPP作了如下定义：“基于合同管理下的公共部门和私营部门 的合作，以结合各方必要的资源（如专业知识、运营基金、资金、人力资源）和根据项目各 方风险管理能力合理分担项目存在的风险，从而有效地满足公共服务的需要” 。2 综合各国对PPP 模式的释义与定位， PPP 模式的主要内涵在于： 第一，由公共部门与私营部门以合同方式进行长期的合作发展； 第二，由私营部门充分参与项目的设计、建设、运营、管理等； 第三，将私营部门的收益风险与公共部门的公共利益相挂钩，并由双方进行风险承担分 配。 (二) 现代PPP 模式若干概念辨析 现代PPP 模式并非指代某种特定的或单一的模式形态，诸如PPA 、BOT 、Franchise （特 1 参见http://www.p3canada.ca/ ，最后访问时间2014 年12 月25 日。 2 载于《欧亚基础设施公私合作（PPP ）案例分析》，欧亚PPP 联络网（EU-Asia PPP Network ）编著，王守 清主译，辽宁科学技术出版社，第3 页。 许经营）、PFI 等模式均可被理解为广义的PPP