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新治理：没有政府的治理 罗茨 在过去15年中，各种描述公共部门改革的时髦词语不断涌现。从3E（效率、效益、效果）经济，到效率和效益，再到新公共管理和企业家式的政府，这些说法都曾经流行一时。本文关注的是这些说法中的一个：治理。虽然这个词被广泛使用，替代了通常所说的政府管理（government），但是它有明确的界定吗？它向我们揭示了英国政府面临的什么挑战？ 　　令人遗憾的是，即使最粗略地检视也可以发现治理有好几个不同的含义。因此，确定一个基础的定义是必要的，而且最好是采用教科书上的定义。萨米·芬纳（Sammy Finer）把政府定义为： 　　 　　政府管理活动或过程或者政府管理 　　有序统治的状态 　　那些负有统治任务的人或者统治者 　　统治特定的社会的方式、手段或者制度 　　 　　目前的用法没有把治理看作政府管理的同义词。相反治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。 　　到目前为止就是这么简单。但是当明确界定这种新过程、新状态或新方式的时候，如何定义就成了问题。治理，至少有六种不同的用法： 　　 　　作为最小国家 　　作为公司治理 　　作为新公共管理 　　作为善治 　　作为社会-控制系统 　　作为自组织网络 　　 　　当然，应该明确这些词的含义，但是对于我的讨论来说，还存在着一个更有意思的主题。 　　80年代揭开了关于政府管理方式争论新的一章。分析治理有利于认识到这个过程的实质，并且辨清英国国家发展中的趋势和矛盾。我认为，英国政府能够在管理结构之间进行选择。除了市场和等级体制外，我们现在可以加上网络。对于这些结构来说，它们在权威性地配置资源、实行控制和协调方面在本质上没有好坏之分。在这些结构之间进行取舍肯定或者必然不是意识形态意义上的，而是实践意义上。也就是说，管理结构在什么条件下可以有效地发挥作用。官僚依然是等级制或者由行政命令进行协调的体制的首要代表，而且在最近所有的变化中，它仍然是英国政府提供服务的主要途径。例如，福利署（the Benefits Agency）依然是最大的官僚机构。私有化、市场检验（marketing testing）和政府采购是政府使用市场或半市场方式提供服务的尝试。价格竞争是有效优质服务的关键。竞争和市场是英国政府管理结构的固定组成部分。人们，特别是英国政府还没有充分认识到，以信任和相互调整为特征的网络现在也在发挥着作用，例如，在福利服务上的。英国政府正在探索一种新的运作符码。这种探索涉及到在管理结构之间进行取舍。治理就是这样一种结构。 　　 　　治理的用法 　　作为最小国家的治理 　　 　　这是一种一般性用法，重新界定了公共干预的范围和形式，以及利用市场或准市场的方法来提供公共服务。借用斯托克（Stoker） 贴切的说法，治理就是开支削减可接受的一面。 任何变化在范围上都是有争议的，但是私有化和公务员的削减导致的政府规模的缩小却是不争的事实。然而，公共开支占GDP的比例一直保持稳定，地方政府以及全国健康保障系统中的公共雇员稍有增加，而且管制代替了所有权成为了政府喜欢使用的干预形式，由此政府又建立了10个主要的管制机构。不论实际结果如何，主张更小国家的意识形态偏好被大张旗鼓地反复宣传。 虽然治理包括这种偏好，但是作为一个政治修辞并没有反映治理的本质。 　　 　　作为公司治理的治理 　　 　　这种专门的用法指的是指导和控制组织的体制。 因此： 　　治理的作用不是只关注经营公司的业务，而是给企业全面的指导，同时监督和控制管理层的业务活动，满足公司外部利益团体对公司的责任心和管制的合理要求......任何公司都既需要治理也需要管理。 　　公共财政和会计特命研究所（CIPFA）对这种用法修改之后用于公共部门： 　　像强制性竞争投标、在内部市场建立多种商业单位以及广泛采纳更有商业精神的管理方式这样的发展正在带来一种不同的文化和气氛，后者代表了公共服务与传统的精神特质的决裂，采取了公正服务和开放的价值。公共服务正在经历着重大的变革这个事实进一步要求在公司改革上要更加谨慎小心，以保证良性的公司治理体制不仅可以建立，而且在实际中能够运行起来。 　　这个报告提出了三个可以同时适用于公共部门和私人部门组织的根本原则。它们是：开放或信息公开；坦率或者直接解决问题和全面性；责任心或者通过清楚地划分职权来使个人对自己的行为负责。 尽管这是这个词的狭义用法，但是当讨论新公共管理和善治中的责任心的时候，还是可以反映出公司治理所关注的目标的。而且，这种用法提醒我们，私人部门的管理方式对于公共部门有重要影响。 　　 　　作为新公共管理的治理 　　 　　最初，新公共管理（NPM）有两个含义：管理主义和新制度经济学。 管理主义指的是把私人部门的管理手段引入公共部门