价值、运行与启示——域外监察专员制度与中国.docVIP

价值、运行与启示——域外监察专员制度与中国 Ombudsman通常翻译为“监察专员”或“申诉专员”。国际监察专员协会(InternationalOmbudsman Institute)给Ombudsman的定义是“由宪法规定的独立监督行政权力的运行并且不受任何党派政治影响的公共官员。监察专员负责处理公众对政府部门违法行政和不当行政的申诉，享有调查、报告以及对个案处理和行政程序规范的建议权，其权威和影响来自于他是由国家主要的机构，通常是议会或者政府首脑任命并直接向这些机构汇报工作…。1809年Ombudsman制度发源于瑞典。一百多年以后，芬兰（1919年）、丹麦（1953年）、挪威（1962年）纷纷建立了各自的监察专员制度。随后，该制度不再囿于斯堪的纳维亚地区而纷纷为世界其他国家借鉴与效仿。新西兰于1962年建立了英语系国家中第一个监察专员制度。接着英国、澳大利亚、加拿大、法国、意大利、西班牙、波兰等越来越多的国家纷纷加入到这个潮流之中。亚洲国家也不例外，韩国、日本、菲律宾、巴基斯坦、伊朗等国家也纷纷建立了自己的监察专员制度。目前，在老国家与新国家，富国与穷国，小国与大国，资本主义经济国家和社会主义经济国家，单一制国家和联邦制国家，民政国家和军政国家，强行政法体系的国家和弱行政法体系的国家，总统制国家和内阁制国家，立法者具有和不具有调查选民生活环境的政治职责的国家都设立了监察专员。一个制度从一个地区发端、运行良好，并且跨越不同的族群文化，形成一股潮流，必有其代表着的人类文化精粹、体现人类社会发展规律的普适性优点。在这股潮流的指引下，我国学者纷纷把该制度介绍进来，实践中我们也在几个领域内设立了监察专员这一职位。但是在理论界还未对该制度的中国化作深刻论证的前提下，实践中的尝试似乎仅见其形而未得其实。 一、制度设置与价值预设 （一）制度起因与内生价值：对三权分立原则的深化与完善 自近代末期直至现代为解决资本主义顽症而出现的行政权力扩张以致政府独大的局面在事实上修改经典三权分立体制的同时，一方面暴露了该体制固有的缺陷，另一方面也消解了其设计之初的诸多优点。监察专员制度的设立和运行为三权分立模式的优化与完善提供了范本，为西方社会制度构架的基本矛盾提供了缓解的尝试。 1．地位独立稳定，权力显著 在规范层面，宪法为监察专员提供了合法性和正当性的依据，确立了它宪法机构的身份。在全世界设有监察专员机构的150多个国家和地区中，大部分的监察专员都由宪法设立。“它坐落于最高的法的位阶所以是一个基本的国家机构”，它也保障了机构的独立和稳定。“监察专员机构的法律基础越是难以改变，它就越恒久。永久性不仅使机构稳定而且还使公众对它更加信赖，监察专员可以不担心被废止或受不必要的限制而自由地批评。”在实然层面，不同政治形态下的监察专员的一个共性就是其权力直接来自该政治体的最高权力。这一方面保证其权力的广度和深度，另一方面也保证其身份的独立性和地位的超脱性，故而被称为“第四权力”。在议会至上的国家，其权力来自于议会；在三权均衡的国家，其权力来自国家元首；在政教合一国家，其权力来自于最高宗教领袖。绝大部分监察专员都由议会秘密投票选举产生，在任期内不得被解职。政府行政部门不得参与监察专员的提名或任命。其任免和任期不受政府的影响，只有重大违法且经最高权力部门以严格程序弹劾才可能被免职。很多国家的监察专员都享有国家大法官的地位和待遇。监察专员最显著的权力是享有独立调查权及监审合一的权力，他们对政府行为进行“全景式”监察，在调查取证时享有高等法院的全部权力，并且不受公共利益豁免原则（为了公共利益而予以必威体育官网网址的原则）的限制。其履行职责的行为也不受法院民事以及刑事的审判。 2．恪守权力分立与制衡原则 监督权的基本特点就是可以介入其他权力，但是这种介入的程度要受权力平衡原则的约束。在西方成熟的民主体制下，监察专员权力大且广泛，但他们行使权力要恪守一项基本原则：严守权力界限，绝不越界。他们的权威很大程度上来自人们对法治的信任。一方面，他们从权力获取那一刻就严守权力分治原则。如比利时1995年生效的《联邦监察专员法》规定：监察专员成员一旦就任，便不得担任法官、公证人或财产监护官、律师、宗教牧师或基于非宗教的原因向宗教组织提供世俗援助机构的法定代表、选举产生的公职人员或公共服务机构雇员。担任公职的人员一旦被任命，其原有职务自动解除。另一方面，在权力的行使上，他们也恪守权力分治原则。他们以法治原则为标准监督政府的行为，对议会与法院的活动保持应有的尊重，即使法官要受监察专员的监督，受到监督的只是司法程序的运行过程，而非司法实体上的内容。如丹麦的监察专员不接受议会的任何投诉，保持政治中立，不搀杂党派色彩。挪威的监察专员一般都不理会行政部门提起的解释法律的请求，他们认为发表对法律的不同看法和