行政主导与治理的民主性-toipmedumo.PDFVIP

行政主導與治理的民主性 ──以澳門特區政治實踐為視角 劉 倩∗ 一、引言 關和司法機關；行政長官及其領導下的行政機關執掌 的行政管理權，相對立法權和司法權更為優位、決策 眾所周知，澳門特區的地方政權形式可概括為 性更強、更具權威，因而在整個政治生活中發揮主導 1 作用。2 這需要分別從歷史形成與法律內涵兩個層面 “行政長官制”，由此建立的政治體制的基本特色便 是行政主導。作為對澳葡政府時代《澳門組織章程》 加以認識。 所設政治體制傳統的創造性轉化，它充分體現了“一 國兩制”的基本精神，並通過《澳門基本法》的相關 (一) 行政主導的形成基礎 規定而獲得憲制性法律的確認和保障，順應“澳人治 首先，行政主導是當今國際社會普遍的政治現 澳”與高度自治的治理要求，亦在回歸十年的實踐中 象。為適應社會發展和高效決策的需要，行政權在國 被證明符合實際而行之有效。 家權力體系中的地位日趨顯赫。即使在嚴格奉行三權 與之相應的問題是，隨着現代社會的不斷發展， 分立傳統的國家，行政權的膨脹也成為不可抗逆的發 世界各國政治都在憲政與法治的軌道上運行，其中須 展趨勢。這是由行政權力自身的性質所決定的。當然， 臾不離的一個重要因素──無論是已將其貫徹於現行 作為一種國際社會普遍現象，由於各國各地區社會條 政治的實踐，還是正在論證是否將其貫穿其間──便 件不同，行政權強勢發展而成的“行政主導”類型和 是治理的民主性。民主雖然並非治理一切的萬能藥， 表現也不同3 ，在政治制度、政府運作、社會條件等方 但在更好的替代物出現之前，它確乎是我們這個時代 面存有差異。但這並不妨礙澳門特區對行政主導模式 的政治生活的必需品。 的認同和選擇。 如何均衡行政主導與治理的民主性，如何防範二 其次，行政主導是對澳門政治傳統的揚棄。澳葡 者基於現行政制安排可能產生磨擦的隱患，如何化解 時代的政治體制就是以行政為主導。有學者分析指 二者在實踐中因磨擦所生的種種積弊，需要我們結合 出，1976 年《澳門組織章程》關於總督與立法會的規 《澳門基本法》關於行政主導的制度預設，重新審視 定，是為確保葡萄牙對澳門管治而設計的總督主導制 它在特區現行政治實踐中的運作狀況，檢點問題究竟 度。4 該組織章程在 1990 年修訂後，總督又獲賦予修 是在制度預設方面，還是在制度操作方面，抑或兩者 改章程的動議權；至 1991 年通過《澳門司法組織綱要 兼有而程度不一，由此才可能產生有針對性的意見或 法》，總督還根據澳門司法高等委員會和澳門司法委員 建議，以使行政主導與治理的民主性的關係良性循 會的建議，負責委任澳門各級法院院長及法官，委任 環，從而促使澳門政治走向一種更富積極意義的新型 檢察院助理總檢察長、檢察長和檢察官，從而進一步 政治。 確定了以行政為主導的體制。5 當然，這種總督主導 制存在固有的缺憾，尤其是實踐中通過掌握行政權和 行使立法權形成“總督專權”6 ，並