第二章-古德诺的政 治行政二分理论.pptVIP

第二章　古德诺的政治行政二分理论 教学内容： 古德诺对政治行政二分理论的进一步阐释及其理论贡献；政治行政二者协调的途径。 教学要求：理解古德诺对政治行政二分的阐释及其目的——政治行政必须取得协调；掌握政治行政二者协调的途径；并以此来分析当前我国现实中党政分开和行政集权问题。　　 古德诺扬弃了传统的三权分立的思想，对威尔逊的政治与行政二分作了系统的阐述和发挥，将国家职能分为政治功能和行政功能，这渗透了西方社会传统和工业时代的价值诉求---民主与效率。政治表现民主，行政讲求效率，这一价值理念仍然是当今大多数国家追求的目标。正是由于政治与行政各有领域，在多党政治制度下有利于社会的稳定，政策的连续；公务员制度的建立使得行政人员具备了很强的专业技术操作能力，这也要求任何执政的政党不得不提高自己的执政素养。 从我国宪法来看，人民代表大会制度是我国的政体，并是我国最高权力机关，由其产生“一府两院”，其基本特征体现了政治与行政的分离。从宪法中“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民通过“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”行使国家权力,各级人民代表大会决定相应级别的重大决策事宜、包括选举国家机关的领导人这些基本规定看，在管理职能落实到实际操作的运行机制中，体现了政治与行政的功能分离。李习彬认为：“政治与行政二分”描述了社会总体治理中存在着两个系统: 一个是由公民直接或通过其代表进行民主决策并向政府授权的政治系统，一个是执行上述民主决策的上级指挥下级、自上而下授权的行政系统；公民既是政治系统向政府授权的始端 (权力之源) ，同时又是行政管理与服务的最终对象(行政系统的末端)，两个系统首尾相接，形成闭合的权力系统；以“政治与行政二分”的整体框架为基础，执政党和国家公共权力机构都由明确划分、独立运作的两个系统——政治系统与行政系统组成，都实行民主集中制——政治系统以民主制为基础，行政系统以集中制为基础. 我国实行的是一党领导下的多党合作制，而非西方的竞争性多党制，这一政治上的特征决定了我国政治与其他领域的关系，也说明了政治在无形之中控制着行政，从而使政策能够顺利贯彻下去，在一定程度上保持了中央对地方的控制。在我国谈政治与行政二分并不是要抛弃党的领导，相反，我们要坚持在党的领导的前提下进行政治与行政二分，保持行政的相对独立。行政机关的这种相对独立自主性一方面要求我们要处理好行政机关与其环境特别是执政党的关系，另一方面也要处理好行政机关与立法及司法机关的关系。通过行政机关的相对独立自主，有利于改变其从属与依附地位，充分发挥其潜能。 政党分赃制、又称政党分肥制。西方国家执政党领袖把政府官职作为酬劳分配给在竞选中出过力的本党党员和个人亲信的任用制度。 政党分赃制在许多国家采用过，其中美国最为典型。它是随着美国两党政治的出现而逐步形成的。1800年，民主共和党的T.杰斐逊就任第四任总统，他率先大批任用本党党员以取代联邦党人所担任的职务。1829年第七任总统A.杰克逊就职后更公开倡导这种作法，在美国联邦政府实行官职“轮换制”，排斥异己，以党派亲信封官，使政党分赃制得以确立。杰克逊还为政党分赃制提出了理论根据。认为政府工作最简单，任何理智正常的人都能胜任，并称为了避免庞大官僚机构的形成，并使之不与人民利益脱离接触，只能建立一种官职轮换的制度。杰克逊的拥护者、纽约州参议员W.L.马西认为：“在政治上要像在爱情上、战争上一样公平，战利品属于胜利者所有。”政党分赃制由此正式得名。 由于政党分赃制用人唯党，任人唯亲，不问其是否胜任，其官员随所属政党的胜败而进退，因此造成用人不当，无能之辈占据官位，行政效率低下，政府支出增加，浪费严重，任用私人之风盛行，官吏贪污舞弊，党派倾轧，政争激烈。每一次选举后便发生一次人事大变更，使行政管理混乱，政治不稳定。这种弊端使美国公众愈来愈不满，迫切要求改革这种官吏制度。美国国会于1883年通过彭德尔顿法，实行功绩制。随着经济和社会的发展，政党分赃制已陆续被各国否定。但政党分赃制的影响仍时有出现。 这里，古德诺表达了他的第三个基本观点：为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。 思考：古德诺关于行政适度集权的观点对认识我国中央集权体制有何意义？ 3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节 政治和行政走向协调的两条必由之路：即政治对行政的适度控制和行政权的必要集中。 然而，美国宪法所提供的法定政府体制使这种“适度控制”和“必要集中”得不到赖以成长和发展的任何基础。美国宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。 但美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？古德诺对美国政府机构的运作进行了仔细的分析，结果发现这种协调来