论退耕还林的法律规制(1)研究.pdfVIP

2678 次 2004-11-17 论退耕还林的法律规制 黄锡生* 林玉成** 摘要：为了加强生态建设和环境保护，我国开展了退耕还林工程建设。退耕还林是一项集生 态、经济和社会协调发展于一体的系统工程，是我国生态建设的一项战略举措，必须纳入法 治的轨道。要完善《退耕还林条例》，并制定相关的配套法律法规和制度，确保其生态效益目 标的实现。同时，要优化退耕还林工作的管理体制，建立健全监督机制，严格追究法律责任， 强化退耕还林法律制度的实施机制。 关键词：退耕还林 生态建设 法治 为了加强生态建设和环境保护，我国从 1999 年开始试点，2002 年正式开始了退耕还林工程 建设。据统计，截止2003 年底国家共安排退耕还林工程任务2.27 亿亩，国家累计投入495.8 亿元；工程建设取得了初步成效：一是生态面貌得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2 个 多百分点，二是增加了农民收入，三是促进了农村产业结构调整。但也存在着一些比较突出 的问题：如生态优先的原则未能充分贯彻和体现，退耕还林规划未能有效执行，基层管理不 规范资金补偿不到位，资金来源单一工作经费比较紧张，工程的监督检查和效益评估不够， 各项配套措施落实不到位等等。退耕还林作为我国生态保护的重要政策，必须长期持续推进。 在这个过程中，运用法律手段进行有效规制，增强政策执行的连续性和稳定性，关系到我国 生态建设的成败和西部大开发战略的实施，是一个非常重要的现实问题。 一、退耕还林工作必须纳入法治的轨道 （一）退耕还林工作具有长期性 退耕还林是我国历史上涉及面最广、政策性最强、工序最复杂、群众参与度最高的生态建设 工程，主要目标是解决重点地区的水土流失问题，是调整国土利用结构、增加森林植被、治 理风沙危害的根本性措施。退耕还林工作并非一时的权宜之计，而是在持续推进西部大开发 战略中的一个基础性工作，它具有长期性的特点。由于历史原因我国森林生态系统遭到了严 重的破坏，带来了水土流失、荒漠化、干旱、沙尘暴等一系列的灾害性气候，严重地影响了 经济的发展、环境的保护和人民的生活。联合国在《关于森林问题的原则声明》中指出：应 认识到各种森林在地方、国家、区域和全球各级上维持生态过程和平衡的重要作用，特别是 包括在保护脆弱的生态系统、水域和淡水资源方面的作用，作为生物多样性和生物资源的丰 富仓库以及用来生产生物技术产品的遗传物质和光合作用的来源。森林生态系统是森林植物、 动物、微生物以及光、温、水、气、土等成分，通过能量转换和物质循环互相联系、互相依 存、互相制约所构成的一个不可分割的统一综合体。森林生态系统作为陆地生态系统的主体， 是陆地上面积最大、结构最复杂、生物量最大、初级生产力最高的生态系统，因此它的恢复 是一个漫长的过程，是一项复杂而又艰巨的工作。我国目前的森林覆盖率只有 16.55％，要 达到2050 年森林覆盖率达到并稳定在26％以上的目标，退耕还林作为恢复和加强森林生态 系统建设的一项重要举措，必须长期坚持。 （二）必须把退耕还林工作纳入法治轨道 我国已确立了依法治国的基本治国方略，从治国的实践经验来看，只有依靠法治才能保障一 项制度的长期存在与有效运作。对退耕还林这项关系到西部大开发战略和国家生态安全的基 础性工程，也迫切需要依法持续推进。在三年多试点的基础上，国务院制定了《退耕还林条 例》（下简称《条例》），并于2003 年1 月20 日正式实施。应该说该条例是总结我们实践中一 系列好的经验和政策的产物，是把党的方针、政策转化为法律的重要举措，是依法推进退耕 还林工作的生动体现。但在贯彻《条例》的工作实践中却出现了许多偏差甚至严重违法行为： 在退耕还林总体规划和省级行政区域的规划制定过程中，基础性论证和调查研究不够，法定 的规划和计划实施程序没有严格遵守；地方政府没有着眼于生态建设的高度，而单丛本地区 的狭隘短期利益出发，争资金争政策以求政绩，甚至大搞劳民伤财的形象工程和面子工程； 在造林、管护、检查验收、资金和粮食补助、保障性措施的贯彻等一系列过程中，轻管理轻 配套性措施的完善，使造林的实际效果并不理想；一些地方政府一味讨要财政拨款，出现了 强制摊派退耕还林任务、挪用专项资金和钱粮、造假工程等严重违法现象。甘肃省定西市榆 中县宁远镇哈蚬乡仁和村贫困村民白继信，在卖掉唯一的牲畜“小黑”和支付了平整27 亩土 地所需工钱1350 元后，被告知2004 年没有退耕指标平整好的土地要全部复耕。在退耕还林 政策调整中许多类似白继信的遭遇， 生动地说明：在我国现有行政体制下，只有各级人民政 府严格依法办事，