借鉴土地分区制度概念探讨在拆迁土地上擅自建造桃花岛的性质.docVIP

借鉴土地分区制度概念探讨在拆迁土地上擅自建造“桃花岛”的性质 ? ? 2009年4月初，浙江省嘉兴市南湖区东栅街道建新村，一拆迁户在六七亩大的拆迁空地上挖河、拉网、种桃树梨树，竟造出了一座占地六七亩的“桃花岛”。而该岛上的土地，一半是属于自己的地，一半是其他拆迁户留下的空地。相关部门却苦于无法可循，无法予以查处。该事件经新闻媒体曝光后，引起南湖区人民检察院的关注，并主动介入现场予以督促整治，该拆迁户也同意自行推平“桃花岛”，使得事件得以妥善解决。 [1]借鉴国际通用的ZONING(土地分区制度)规范概念对“桃花岛”事件进行探讨，对于相关法律规范的完善是有所裨益的。? 一、城市规划中的ZONING概念 ZONING(土地分区制度)作为一个法律概念，已经在国际城市规划领域流行多年，其肇始于欧洲大陆，20世纪传入美国。在美国政府结构的传统中,控制土地发展的权力很大程度上保留在地方层面上,而联邦政府对土地利用的控制则是通过制定立法指针和行使拨款权间接实现的。因此，ZONING的权力来源于州的“警察权”( Police Power) ,由州法律授权地方行使。用美国的法律概念来说，ZONING是指政府（通常是市或县政府）根据警察权对土地使用所划分的公众限制。其主要作用在于将土地分区规划，以合理地使用土地，有效的控制和引导城市的发展。 3政府结构通过分区条例，对土地的利用类型、范围和密集程度做出限制性，以防止任何组织和个体进行随心所欲的开发，使得规划达到预期的目的。在美国,ZONING成为高度法律化的活动,分区规划通过一定的程序被立法机关采纳后便具有明确的法律效力。? 在城市分区上,美国绝大多数州都遵循相同的基本法定框架,即由美国商务部在20世纪20年代公布的两部标准法—《州标准分区授权法》和《州标准城市规划授权法》,它们几乎被所有的州在立法中采纳,并持续影响美国绝大多数的州。同时由于ZONING属于警察权的范畴，而不必为由此引起的后果支付任何补偿费用，而政府所支付的仅仅是立法过程中所需的费用和必要的行政管理费用。 ZONING遇到的最大挑战是财产的私人所有权。由于政府通过法律手段对土地的强制性区分，使得政府无法保证全部土地所有者的利益，因此，土地所有者与政府之间的诉讼此起彼伏。在鼓吹资本主义自由经济的美国，包括最高法院在内的法官，尽管都毫不怀疑私有财产的神圣性，但当他们面对可能给自己居住的城市带来秩序和文明的ZONING规范时，也纷纷持赞同和支持的态度。为什么呢？原因很简单，“在政府规划法令实施中，仅仅期待使用建立在平等自愿协商上的契约法来实施政府的规划法令是幼稚可笑的。没有政府的强制力，我们不可能想象城市发展中的政府工作效率。”4但凡是原则皆有例外，法律对于先前已经存在的不合理建筑物尽量给与足够的宽容。前期使用豁免（NON-CONFORMING USES）就是ZONING规范中的一个例外，但最终还是要通过合理的法律程序解决这个尴尬的问题。? 二、对“桃花岛事件”的解读 城市规划作为资源分配的公共规则,本质属性是“公共利益”。而作为城市规划重要内容的ZONING 概念上世纪中叶后在包括亚洲在内的全世界范围内广泛接纳。ZONING规范的适用，使土地的使用方向不会因任何人而改变。 “桃花岛”所处的建新村拆迁究竟是如何规划的呢？2007年，嘉兴市市发展改革委?、市财政局、市规划建设局联合制定的《2007年嘉兴市区城市建设工作计划》已经五届市政府第41次常务会议审议通过，并已组织实施。该《计划》明确：东片楔形绿地拆迁列为市属项目，?由嘉城集团负责房屋拆迁。而根据嘉诚集团资料显示：东片楔形绿地农房拆迁是公司拆迁工作的重中之中，该项目位于东栅街道建新村、雀墓桥、七里店、邱家桥和南湖街道许安村，共涉及农户拆迁1847户，房屋拆迁面积约50万平方米。5“桃花岛”所处的南湖区至2000年起已开展了7期拆迁整治工作。而整治工作的目的就是为了把南湖从一个周边厂房林立的“工业基地”变成绿阴环抱的“城市绿心”。通过建设环城绿化带，从而改善嘉兴城区的生态环境，提升嘉兴的城市品位。6 我们通过ZONING规范的基本概念不难发现：政府早在2000年就已经明确了南湖区土地的分区规划，更在2007年以行政规范的形式进一步明确了“桃花岛”所在的建新村的土地利用类型为绿地建设。而ZONING规范关于土地区域严格的限定区分，并以强制性作为实施保障的理念，决定了该拆迁区域内的土地，决不允许出现类似于北美大陆20世纪初的城市外观像“在华丽的客厅里养猪”的情况。7拆迁户擅自通过人工开挖等形式人为建造“桃花岛”，将使整个东片楔形绿地失去将有的和谐、舒适和安全，破坏了嘉兴东片、南片楔形绿地的整体协调、美观，明显不符合社会的公共利益。ZONING规范的概念，虽然损害了拆迁人员的财