促进我国水电健康发展的政策建议-宏观经济研究院.pdfVIP

2013年第10期 促进我国水电健康发展的政策建议 刘树杰 郭丽岩 内容提要 由于水电政策未能与时俱进，目前 实际上又有许多由各级地方政府支配，对水电资源 我国水电发展面临诸多困难。建议明确水电资源产 产权的中央与地方关系至今不明确。此外，用水者 权，按流域及影响范围划分水电项目审批权限，建 通过行政程序获得水权，而水权一旦获得就成为刚 立水电企业与移民共生的利益协调机制，整合梯级 性权利。这是近年来我国水电资源开发呈无序状态 电站产权结构，建立基于成本与需求特性的水电价 及水资源供需失衡、浪费与短缺并存的主要原因。 格形成机制，改革水电增值税制，清理并取消对水 水电资源产权不清，还导致水电资源收益分配上的 电企业的不合理费税，建立公益性成本补偿机制。 利益冲突，如水电站建成后，所在地政府大多不断 关键词 水电 政策 地以各种名目出台针对水电企业的税费征收。 （二）水电项目管理“多头”，审批权限划分不合 水电清洁而可再生，我国水电资源丰富，如能 理 合理开发与有效利用，对优化能源结构、减少化石 在我国，水电项目和其他大型工程一样，涉及 能源消耗和二氧化碳等温室气体排放具有重要意 多个管理部门权力协调：水利部负责汛期水能调 义。但由于水电政策未能与时俱进，目前我国水电 度，电网负责发电调度，水利部考核建设进度，环保 发展面临诸多困难。本文拟就此做简要的分析并提 部考核环保指标，彼此之间存在职能交叉和利益冲 几点脱困的对策建议。 突。2007年以来，长江上游水电梯级开发后，如果 继续沿用电站汛后蓄水的规定，则可能各个电站都 一、我国水电发展面临的主要问题 不能获得设计水头，但由谁来协调蓄水规定的修 改，目前尚不清楚。此外，从水电资源开发利用规律 （一）水电资源产权不清，责任利益主体不明 来看，需要根据流域界线及生态环境影响范围来统 水权与地权紧密联系，具有物权的一般属性， 筹考虑、综合规划水电站的发电、防洪、灌溉、航运、 国外对于水资源产权的划分大多依据“岸线所有 供水、生态等经济社会功能。但是，当前我国以电站 权”（河岸权）或“优先专用权”（先占原则）。如：水 装机容量25万千瓦为标准来划分中央和地方政府 资源丰富的美国东部地区采用的是河岸权，水资源 的电站审批权限，明显与水电建设和运行的技术经 高度稀缺的美国西部和澳大利亚依据的是占先原 济特性及生态环境保护要求不符。 则，水电资源归州内民众共有，州政府代表民众行 （三）安置补偿方式陈旧，新、老移民问题频现 使水电资源产权，并以详尽的法律规定了关于水电 水电站建设的移民问题一直是深度困扰我国 资源使用权的取得方式和交易规则，而且使用许可 水电发展的重要因素，随着经济的不断发展和人民 权交易信息必须公开，以便政府统筹调整规划。水 生活水平的不断提高，移民搬迁和安置的矛盾越发 资源产权收益的分配，则依据“科斯法”或“庇古 突出。目前，我国尚无协调水电发展与移民安置的 法”。“科斯法”承认公共所有，并以国家赋权方式， 法律，各地因水电移民导致的群体性事件时有发 让使用权根据供求关系进行市场交易，以提高优化 生，其中不乏较为严重的恶性事件。许多新建电站 配置效率；“庇古税”可计量，能够给市场主体带来 移民前期工作滞后，无法与主体工程同步开展，达 针对负外部性的减量激励，并对受害者进行补偿， 不到主体工程进度要求的工作深度。 消除社会矛盾。我国的水权名义上是国家所有，但