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第三章 地方政府的类型 开展地方政府研究，有必要按地方政府在地方政制中的地位、它的设置目的和它在行政层级中所居位置等不同角度进行类型划分，以利于分析地方政府的活动特点，提高地方政府活动的效益。 第一节 地方政府的类型划分 一、划分地方政府类型的意义 开展地方政府研究，人们面临的第一个问题就是研究对象的数目极为庞大。仅以中国为例，2003年底，各级地方政府的总数就有41 497个：省级地方政府34个，地级地方政府312个，县级地方政府2861个，乡级地方政府38 290个。当代世界有将近200个国家，不少国家的地方政府都超过了1万，如法国的各级地方政府就有36 000多个，美国的地方政府也有近 83 000个。面对数目如此庞大的研究对象，显然不能在逐一研究的基础上，归纳地方政府的活动特点和探索其活动规律；只可能是按一定的标准将地方政府加以分门别类，在此基础上开展研究。 从地方政府活动的特点出发，按一定方法将众多地方政府分门别类，对进行地方政府研究极为必要。从科学分类基础上对同类地方政府进行研究，寻找其共同点；对不同类型地方政府进行比较分析，寻找其差异，有助于更好地了解、认识地方政府活动的特点和规律，更好地发挥地方政府的应有功能。 二、地方政府类型划分的方法 对地方政府进行类型划分是基于研究地方政府的需要。研究者的目的和着眼点不同，对所选择的地方政府特点也必然不同，从而形成多种分类方法。在不同的分类方法下，同一地方政府会分属不同分类中的某个类型，这是十分自然的。例如从历史发展演变的角度来考察地方政府时，可以将地方政府分为古代的、近代的、当代的等多个类型。为比较不同地方政府的职责重点时，可以将地方政府分为城镇的、乡村的。为比较不同社会制度下的地方政府特点，人们可以将地方政府分为封建国家地方政府、资本主义国家地方政府、社会主义国家地方政府。此外还可将地方政府按其辖域面积、人口进行分类。 地方政府学作为一门独立的学科，其研究目的在于了解地方政府的活动特点，探索其活动规律，寻求提高政府活动能力的途径，使地方政府能在国家政治生活中充分发挥其应有的作用。因此，地方政府的活动及其相关的内容，是这门学科的研究重点和主要方面。为此，就有必要从影响地方政府活动的因素出发，对地方政府进行类型划分以便于研究。 三、地方政府类型划分的依据 影响地方政府活动的因素是多方面的，但是一个国家的地方制度安排，国家 按行政区划设置地方政府的目的，以及地方政府在一个国家地方层级体制中所居的位置，对于地方政府活动的影响最重要也最直接。 （一）地方制度安排 “地方制度”是指一个国家对中央政府与地方政府之间的政治、行政关系做出的制度安排，它反映了地方政府在国家政治生活中的地位与作用，规定了地方政府在国家政治制度中的法律地位，以及它同中央政府的关系。 地方政府是中央政府设置的，其权限是由中央政府授予的。地方政府在治理所辖地域的各种事务时，为履行职责时所行使的国家权力是来自于中央政府的直接授予，还是依法来自本地居民通过选举直接授予（即中央政府的间接授予），对于地方政府的活动能否真正维护本地居民的利益，反映本地居民的意愿，有最直接的影响。地方制度对此所作的不同安排，导致地方政府形成不同的类型，进而影响其职权范围、活动能力和日常管理的内容。 （二）地方政府的设置目的 国家是按行政区划来设置地方政府单位的。国家设置某一个地方政府时的具体目的，反映了国家对所设置的地方政府应有作用的某种企求，也是评判该地方政府活动是否有效益的基本依据。 地方政府是治理国家部分地域的政府单位，分地域治理以实现当地的社会稳定，从而维护和巩固国家的政治统治，是地方政府设置的一般目的。但国家在维护政治统治，促进社会稳定和发展中，常常会遇到一些特殊需要，当这些特殊需要仅同某个具体地域相关联时，国家设置治理这一地域的地方政府单位时，除一般治理外，还赋予某种特殊功能以满足这类特殊需要。由于需要不同而导致设置目的的不同，形成了不同类型的地方政府，它具体反映在地方政府单位的单位名称上。对于设置目的不同的地方政府，中央政府都有某种相应的安排，或者反映在体制上，或者反映在管理上，或者反映在职权范围上。这对相关地方政府的职责重点、机构设置、运作方式都有明显的影响。中国香港特别行政区政府就是一个典型例子：中国为完成祖国统一，需要通过“一国两制”的方式实现香港回归，为此设置一个与一般地方政府单位名称不同的特别行政区政府。作为一个地方政府，香港特别行政区政府具有一般地方政府所不具备的功能：通过高度自治来实现“一国两制”。 （三）地方政府所居的层级位置 当代世界各国除极个别“袖珍国家”外，都设置有地方政府。除少数