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小额贷款公司发展的制度保障研究 2010年6月末，全国小额贷款公司机构数量达到1940家，比2009年末增加606家；贷款余额1248.9亿元，比年初增加474.6亿元。内蒙古自治区在小额贷款公司数量方面遥遥领先，小额贷款公司达到249家。浙江省和江苏省在贷款余额上占据优势，贷款余额分别达243.86亿元、181.4亿元，位居前两位，内蒙古则以161.5亿元名列第三。作为一种服务于“三农”的新型金融组织，小额贷款公司对于规范民间融资、缓解农民贷款难、发挥市场配置资源的功能、引导农村金融创新等具有十分重要的作用。但是，由于小额贷款公司是在《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）、《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》等行政规范性文件的引导、扶持下设立并运营的，其政策性、过渡性特点非常明显，与之相关的配套制度、法律规范也还不健全，从而导致其运营中的困难局面，比如定位问题、监管主体问题、“只贷不存”问题等，导致其难以可持续发展。 小额贷款公司发展存在的困难和问题 （一）定位模糊，法律监管出现空白 小额贷款公司的业务范围是提供贷款，其实际上是一种银行信用，这一点与一般的有限责任公司或者股份有限公司有很大区别，因此，小额贷款公司的行为并不完全适用《公司法》的相关规定。同时小额贷款公司又不经营吸收公众存款，因此它也不是真正意义上的银行，其行为不受《中华人民共和国商业银行法》的规范。这种两不管的现象使得小额贷款公司身份尴尬，不利于其经营业务的发展。 根据《指导意见》规定，凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范同内开展组建小额贷款公司试点。这一规定实际上并没有明确小额贷款公司的监管主体，而是将监管的责任交给了地方政府。实际工作中，由于县一级的银监局办事处已撤销，当前具体的监管任务一般由各试点所在地的地方政府各部门联合设立的管理办公室执行，而这种管理办公室一般是不具有行政主体资格的临时机构，导致监管流于形式。同时，现行由当地政府对小额贷款公司进行监管的操作方式，法律依据不足，监管界限不明确，在监管的有效性和操作性方面也存在一定的问题。 （二）资金来源的持续性问题 《指导意见》中规定小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金以及来自不超过两个银行业金融机构的融人资金，且融入资金的余额不得超过资本净额的50%。但在小额贷款公司的实际操作中，真正及时到位的资金大部分是来自于银行的贷款，公司靠从银行“批发”贷款，再以高利率贷放出去，利差是公司的唯一盈利来源。小额贷款公司的“只贷不存”模式，不能拆借，不能委托，完全依靠自有资金在运作。由于贷款不能短期内收回，在市场需求旺盛的情况下，发展后劲明显不足，有时还需要过多的留存股东权益以备发展，这也就在很大程度上打击了股东进一步投资的积极性。正如2006年诺贝尔和平奖获得者——孟加拉格莱珉银行创始人穆罕默德·尤努斯教授在我国一次演讲中所强调的，小额贷款公司必须既存又贷，否则等于砍断了它的一条腿。 （三）缺乏税收等优惠政策支持 小额贷款公司目前虽然挂牌经营金融服务，但却没有取得合法的金融许可证，作为一般企业又受到国家多方面的管制。尤其是在税收政策方面，受“金融保险业”和“一般性企业”税务制度的双重管制。一方面，因为发生贷款行为，按“金融保险业”税目征收营业税，且按规定金融机构营业税减半（2.5%），而小额贷款公司属于非金融机构，要全额上税，综合税率超过5％；另一方面，作为企业应该缴纳企业所得税，适用税率25%，公司的股东还必须缴纳20%税率的个人所得税。加上房产税、印花税、土地使用税等，公司每年税务负担相当之重。与此同时国家的相关扶持政策却没有得到有效执行，所以越来越多的小额贷款公司变相成为了高利贷的一种合法形式，高额的利率回报是小额贷款公司发展的唯一动力，在支持三农的目标实现上微不足道甚至是背道而驰。综合来看，小额贷款公司的未来前途令人堪忧。 小额贷款公司发展的模式分析 （一）改制成村镇银行 正是由于小额贷款公司所具有的特殊发展困难，很多小贷公司设立之初就目标明确，希望通过这一跳板，有朝一日成为一家正规银行。《指导意见》规定，“小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行。” 按照《村镇银行管理暂行规定》和《村镇银行组建审批指引》，小额贷款公司改制为村镇银行的准入条件是：持续营业3年以上，清产核资后无亏损挂账，且最近两个会计年连续盈利，不良贷款率低于2％，已足额计提呆账准备，其中贷款损失准备充足率