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论城市总体规划实施的激励与约束机制□文超祥，马武定通过有效的激励和约束机制保证城市总体规划实施①，是当前城乡规划制度改革的方向之一。城市总体规划属于战略层面的指导文件，其实施主要体现在指导近期建设规划、年度建设计划、控制性详细规划、专项规划，以及土地储备和出让计划、下级政府的近期建设计划等的编制，其规划行政权与公民权直接展开利益博弈的机会较少，因此城市总体规划激励与约束的对象主要是政府部门中的各类实施主体②。从城市总体规划实施的实际情况看，其实施主体主要包括以下三种类型：①城乡规划专业部门，包括城乡规划行政主管部门、城市规划委员会③及城乡规划编制单位；②主要相关部门，包括综合经济部门、国土部门、环保部门、基础设施部门和文教卫体部门等；③下级政府，包括城市规划区内的市辖区政府及建制镇政府。在总体规划实施中，应当针对不同类型的实施主体可能出现的违法或不作为等问题制定激励和约束机制，同步提升激励和约束机制的有效性。只有这样，才可能在现有的制度背景下，尽可能地改善城市总体规划的实施环境。本文根据城市总体规划实施中不同类型实施主体的特点，在分析激励和约束机制的现状问题、经验教训以及可能出现的违法行为的基础上，探讨相应的对策。要对象。然而，从城市总体规划的地位和作用看，城乡规划行政主管部门没有能力也不应当单独作为总体规划的实施主体。城乡规划委员会和城乡规划编制单位也应是城市总体规划实施的重要主体，承担起相应的职能。1.1城乡规划行政主管部门：逐步建立规划主管部门的考核垂直评价体系，完善决策公开、过错追究及上级督察等制度由于长期存在的错误认识，城市总体规划作为部门规划的法律地位并没有得到根本改变。这样，规划实施的任务自然也就落到了规划行政主管部门的头上。城乡规划行政主管部门作为城市总体规划最直接的实施主体，其可能出现的违法或行政不作为的主要情况有以下五种：①在组织下层次规划上消极应付。未根据要求组织编制近期建设规划及年度城市建设计划、控制性详细规划，或者未会同有关部门编制专项规划。②对下级政府制定近期建设计划或实施方案缺乏指导。下级政府具有强烈的发展诉求，对城市总体规划实施的影响力不容忽视，充分满足其发展诉求并引导其积极实施城市总体规划是规划行政主管部门的重要职责。③违反法定程序修改和调整城市总体规划，或未能及时调整城市总体规划。前者的违法性一目了然，而后者则不容易受到关注。实际上，城市总体规划必须根据社会经济发展状况进行动态调整，否则就容易引起对其整体合理性的质疑。④违反城市总体规1城乡规划专业部门的激励与约束城乡规划专业部门对于推动城市总体规划的实施至关重要，自然也应当成为激励和约束机制设计的主[文章编号]1006-0022(2013)08-0122-04[中图分类号]TU981[文献标识码]C[作者简介]文超祥，博士，高级规划师，注册城市规划师，厦门大学城市规划系副主任、教授。马武定，厦门大学城市规划系全聘教授、博士生导师。122划实施行政许可。这种情况包括在确定的禁止建设区实施规划许可、违反规定在限制建设区实施规划许可、违反“四线”制度的行政许可，以及违反城市总体规划的要求审批控制性详细规划或规划条件。⑤在与相关规划衔接方面消极应付。相关规划包括国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划及江河流域规划等，城乡规划行政主管部门应当积极与这些相关部门衔接，共同解决其存在的矛盾与冲突，否则，必然产生相互掣肘的局面。目前的规划制度缺少对于城乡规划行政主管部门的激励机制，导致城乡规划主管部门实施城市总体规划时的积极性不高。建议逐步建立城乡规划行政主管部门的考核垂直评价体系，由上级规划主管部门建立科学的考核制度，同时赋予规划行政机关对相关部门，以及区、镇级政府一定的监督和约束权力。在约束机制方面，虽然《中华人民共和国城乡规划法》第六十条对关于镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划行政主管部门违反本法所应承担的法律责任进行了规定，但约束力度还不足，且可操作性不强。建议通过完善决策公开、过错追究、损害赔偿、信赖保护及上级督察等制度，逐步加强约束力度。激励和约束制度的完善方向具体有四个方面：①完善执法机构，充实从事行政救济、调解与咨询的专业法律人员，加强与人民代表大会、政府法制部门、司法行政、人民法院的协调和沟通。②完善公众参与机构，促进城乡规划实施部门与新闻媒体、社区、社团等组织的良性互动。③建立“联络人制度”。目前我国规划主管部门的机构划分均是以职能为依据，实际上规划主管部门属于综合协调部门，因此管理机构和制度也要体现这一特点，即改变单纯内部职能分工的标准，而根据事权的不同划分内部管理机构；建立与相关部门的固定“联络人制度”，便于对口管理，并协助相关部门制定符合城乡规划要求的部门实施方案。此外，还应当建立地区“联络人制度”，协助下级政