农村土地承包经营权流转实践政策与法律三维-宏观经济研究院.pdfVIP

2011年第12期 农村土地承包经营权流转： 实践、政策与法律三维视角研究* 袁 铖 内容提要 农村土地承包经营权流转陷入法 所有耕地承包经营权的流转。 律与政策和实践相互脱节的尴尬局面。本文在对农 1984年我国首次出现“卖粮难”后，家庭承包 村土地承包经营权流转宏观经济环境与政策的历 制缺陷显现出来，农村土地承包经营权流转成为了 史演进、法律和政策与实践现实困境研究的基础 学术界的重点议题。综观已有研究，我们不难发现， 上，提出了一个法律、政策与实践协调发展的农村 现有的研究存在以下共同的不足：学术界总是脱离 土地承包经营权流转制度创新思路。 具体的宏观经济环境来抽象地探讨农村土地承包 关键词 农村土地承包经营权 流转困境 经营权流转，对农村土地承包经营权流转法律与政 制度创新 策和实践相互脱节的现实困境关注不够，所提出的 制度创新方案相互掣肘而难以实施。为此，本文从 实践、政策和法律三维视角对农村土地承包经营权 一、引言 流转的历史、现状作出分析，并提出一个实践、政策 与法律协调发展的农村土地承包经营权流转制度 从广义讲，农村土地承包经营权流转的外延包 的创新思路。 括耕地、林地、草地、水利用地、养殖水面等在内的 整个农业用地承包经营权流转；其内容既包括国家 二、农村土地承包经营权流转历史：宏 通过征收农业用地而导致的所有权流转，也包括在 观经济环境变化与政策历史演进 农业用途管制下的集体土地使用权的流转；其类型 既包括农村集体经济组织内部采取家庭承包方式 农村土地承包经营权流转受制于具体的宏观 的土地流转，还包括不宜采取家庭承包方式的荒 经济环境，实践的需要是推动农村土地承包经营权 山、荒沟、荒丘、荒滩等农业用地流转。鉴于耕地的 流转的根本动力。党中央对土地家庭经营的认可是 家庭承包制已经实施了30多年，而林地、草地、水 为了摆脱财政危机而作出的被动制度选择。20世 域和滩涂领域的改革正在推进的历史考虑；也鉴于 纪70年代末为了化解“洋跃进”所带来的高额财政 国家出于粮食战略安全，耕地保护越来越有力，因 赤字，国家急于甩掉贫困地区“吃粮的包袱”，1979 耕地用途改变而导致的所有权流转趋于减少的现 年4月中共中央转发了国家农委党组《关于农村工 实考虑；还鉴于耕地是农业用地的主体，耕地承包 作问题座谈会纪要》，规定边远山区单门独户允许 经营权流转事关农村改革和发展的全局的考虑；本 搞包产到户、分田单干，不是单门独户的地方有人 文将研究的重点锁定在农业用途管制前提下集体 包产到户，也不必禁止，不批不斗，不要勉强纠正， *本文得到湖北省高等学校人文社会科学重点研究基地中南财经政法大学“WTO与湖北发展研究中心”、国家社科基金重大 项目“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”（09＆ZD043）、国家社科基金一般项目“农村土地承包经营权流转问 题的微观经济学分析研究”（10BJY062）、司法部一般项目“城乡一体化进程中农村集体土地征收制度的理论与实证研究” （09SFB2036）的资助。 10 2011年第12期 ① 这就为包产到户开了个小口子 ；1980年4月中共 农业生产开始徘徊不前；另一方面庞大的农村剩余 中央印发的《进一步加强和完善农业生产责任制的 劳动力开始显现出来，例如1985年农村只有3.7亿 几个问题》会议纪要指出“在那些边远山区和贫困