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网络环境下政策制定与公民参与分析及 对策 □ 韩兆柱 王 磊 一、政策制定与公民参与的现状分析 政策制定是指公共组织特别是政府针对有关重要的政策问题， 依照一定的程序和原则确定政策目标，拟订、评估和选择有关政策 方案并最终择定的过程。随着社会进步、经济发展、公民素质的提 高和民主进程的加快，公民参与在政策制定中的作用愈来愈大。在 网络化时代，网络将成为公民参与政策制定的重要渠道。网络环境 下的公民参与政策制定是指公民借助网络表达自己的政治意愿，参 与政策制定的一种政治行为[1]。 公民参与政策制定是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重 要指标，公民参与的扩大是政治发展的重要目标之一。从总体上 看，党的十一届三中全会以来，伴随着我国社会政治经济的发展， 公民参与政策制定也进入了新的发展时期，从而推动了人民民主权 利的发展，推进了经济建设和社会发展。但在公民参与的扩大和发 展中，仍然存在着一些不可忽视的矛盾和问题，阻碍公民参与政策 制定的过程。 1．公民民主意识和参与意识不高 公民参与政策制定的进一步发展，受到公民民主意识和参与意 识的制约，归根到底受到文化的制约。我国公民的整体文化素质比 较低，文盲占世界文盲总数的四分之一，这是不可忽视的问题。而 “法盲”与“文盲”关系密切，政治观念、法制观念与人们的文化 素质有关。在现实政治生活中，公民参与政治的能力低，同文化素 质太低有关。从理论上讲，政治意识、法律意识从来不是孤立发展 的，作为同属于政治文明、精神文明的组成部分，它直接受到文化 素质、文化水平的制约和影响。 2．公民参与政策制定的途径不畅 当前，我国社会的权力结构基本上是一种金字塔式的集权结 构。管理机构和人员的规模是上层小下层大，形成一个金字塔型； 管理权力是上层大下层小，形成倒金字塔型。下层众多的管理机构 和人员隶属上层少量的管理机构和人员，管理信息由底层自下到上 层层上报，管理权力由上层自上而下层层贯彻执行。这样就导致政 策传播的路径繁琐，降低了信息传播的速度，扩大了信息失真的程 度。由此可见，中央政府的政令不能够畅通无阻地抵达权力底层， 基层的反馈也不能迅速地向上传递，很大程度上无法保障公众的反 馈、人民的意志等相关信息不受截留和扭曲。 3．基层党和政府的决策机制不够完善 改革和完善决策机制是政治体制改革的一项重要任务，它的目 标是进一步完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切 实珍惜民力的决策机制，推进决策的科学化、民主化。我们应该看 到，改革开放以来，我们在决策的科学化和民主化方面进步明显， 重大决策是从实际出发的，党和政府的各项政策和各项决议普遍得 到人民群众的拥护和支持。但决策方面仍然存在一些问题。一些地 方的领导忽视人民群众行使决策参与的民主权利，固守“自以为 是”的旧观念和“我令你行”的旧习惯，不了解民情，不调查研 究，胡乱指挥；一些地方由于权力过分集中，有的领导干部缺乏现 代行政管理所需要的知识和技术，不搞调查研究，往往在没有充分 论证的基础上就由个人说了算，导致决策失误或导致错误的决策迟 迟得不到纠正，从而也影响公民参与政策制定。 二、网络：公民参与政策制定的桥梁 网络作为人类进入信息时代的一种标志性信息传播方式，促进 了人类社会的信息交流。政府信息化满足了公众的知情权和参与 权。传播学者们曾科学地预见，信息时代将是参与式民主的时代。 当前网络的普及与发展开辟了民主参与的广阔空间。网络使人们可 以摆脱地域疆界的限制，自由地表达自己的意见和利益要求。“在 线参与”将成为网络时代政治活动的主要方式之一。网络的开放性 使得政府部门的信息共享成为可能。公众通过网络，可以掌握政府 各方面的信息，参与政策的制定，实现与行政系统的互动和沟 通。 1．网络增强公民的民主意识和参与意识 随着经济的发展和社会的进步，公民文化素质不断提高，公民 的民主意识在逐渐增强。公民有意愿和能力争取民主权利，参与国 家管理和社会活动，从被动参与走向主动参与。而网络在社会各领 域的广泛渗透和应用恰恰适应了民主政治发展的需要，为公民参与 民主政治生活提供了现实可能性。网络与其他传播媒介的一个主要 区别在于传播权力的普及。一般来说，报纸、广播、电视等大众传 媒为社会权力系统所控制，而社会主流文化形态往往反映的是某种 占据统治地位的思想观念，与