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节约集约用地及城乡统筹发展 ——2009年海峡两岸土地学术研讨会综述 张凤荣 许 坚 （中国土地学会 北京 100035） 摘要：本文为2009年海峡两岸土地学术研讨会综述，主要介绍了海峡两岸学者在土地利用规划与城乡一体化发展、土地节约集约利用与耕地保护、土地整治与新农村建设等方面的主要观点。 关键词：土地 城乡一体化发展 耕地保护 整治 新农村建设 2009年海峡两岸土地学术研讨会，于8月22日至25日在湖南省长沙市举行。国土资源部副部长、中国土地学会理事长王世元同志出席研讨会，并在开幕式上发表重要讲话。国土资源部耕保司司长、中国土地学会副理事长兼秘书长朱留华同志主持会议的开幕式和闭幕式。本次研讨会的主题是“节约集约用地及城乡统筹发展”，共收到两岸专家学者投稿160多篇，经过专家严格筛选，大陆79篇，台湾15篇编入论文集。两岸专家学者200多人参加研讨会，其中大陆2人，台湾1人在大会上作主题发言，大陆23人、台湾13人在分组会上作专题发言。现将主要观点综述如下： 一、土地利用规划与城乡一体化发展 （一）大陆方面的主要观点 城市要有序发展，不能“摊大饼”似的无限扩张，城市发展应该走卫星城市和城市集群的道路。不少专家认为，这样既可以避免环境污染、交通拥堵等“大城市病”，同时也可以防止形成新的“城中村”，并避免产生大城市周边的“灯下黑”或“洼地”效应，有助于区域社会经济的均衡发展。讨论中，有专家认为，“城乡用地挂钩”政策应当限制在县（区）域内，这样有利于中小城市的发展，形成城市群；而在更大的行政区域内搞“城乡用地挂钩”将促使大城市无限膨胀，而小城市因为级差地租收益低，无法与大城市“竞争”而造成发展受阻。有专家提出，城市政府或城市规划者应该会利用基本农田这个不能超越的“红线”，将基本农田纳入大城市空间，在 “城市大饼”中留下永久的“绿心”，建设良好生态环境的“宜居城市”。有专家甚至提出了大城市周边的土地整理模式与作物种植及其水肥管理，也应以良好的生态环境目标为先，建设整齐、清洁、视觉优美的景观农田。 有专家在典型案例分析基础上，提出“农民主动城市化”的论题，即在不改变土地集体所有制性质和符合城市规划的前提下，农民集体通过宅基地的商品化和资本化发展房地产，利用土地级差收益发展乡镇企业，进行村庄改造，推进农村工业化和城市化。与会者则认为，在征地和国家控制土地一级开发越来越受到舆论批评和农民抵制的情况下，确实应该积极研究集体建设用地入市问题，开展试点，总结经验，为实现十七届三中全会提出的“建立城乡统一的土地市场”目标做好充分准备。 （二）台湾方面的主要观点 有台湾专家在分析台中市市地重划工作后认为，虽然市地重划提升了城市居民的生活环境质量，但也助长了城市的蔓延。有台湾专家认为，市地重划应该有利于农村再生（新农村建设）、农地保护、环境与自然保护和水资源管理，应该促进城市的理性增长，而不应该是借助市地重划来无限扩大城市规模。有专家则提出，市地重划应以城市文化建设为目标，应考虑城市的美感、弹性化、创创造力、想象力、多元化、生态永续等发展因子，应在城市发展中注入历史文化生命力。 二、土地节约集约利用与耕地保护 （一）大陆方面的主要观点 有专家分析了政府推行强制性用地标准存在的问题，认为分配用地指标的做法具有明显的计划经济特征，应予以改进。有专家提出要充分利用市场机制促进土地的节约集约利用，建议利用规划手段进行宏观调控基础上，应主要运用经济、税收等手段构建节约集约用地的新机制。有专家则认为，要实现土地的节约集约利用，应该多管齐下，采用多种手段和措施。 许多学者通过典型案例的分析后认为，区位不同、资源禀赋不同，经济发展水平不同，产业结构不同，造成了单位建设用地的承载力不一样，不应该设定统一的用地指标。节约集约用地要分区域、分用地类型有侧重点的进行。应认真研究和搞清楚各种用地类型的投入产出比或利用效率，这有助于合理配置土地、理性供地，利用有限资源获取更大收益。 许多学者认为，大陆经济社会发展已经到了统筹城乡发展、“工业反哺农业，城市带动乡村”的阶段，从农业和农村土地上抽取工业化城市化发展资本的阶段应该结束了。有专家介绍了珠三角地区集体建设用地流转情况，有专家调查了农民对宅基地流转的意愿，都认为适时开放集体建设用地流转是促进土地节约集约利用的重要途径。 （二）台湾方面的主要观点 在台湾，耕地保护问题不像大陆那么突出，所以台湾学者们更多的是从都市更新与重建的角度来谈土地节约集约利用，都认为都市更新的目标不仅仅是节约集约利用土地，保护自然资源，而更重要的是要重新塑造都市环境，提升都市竞争力，促进都市永续发展。有台湾学者通过台北市有关案例研究后认为，容积奖励是推动都市更新，提高土地集约度的有效手段，应因地制宜，对不同都市更新区域给予容积奖励