社团管理的许可与放任-法学研究.PDF

　社团管理的许可与放任 刘 培 峰 内容提要 :在社团管理方面 , 中国采取的是严格的许可登记制度 ,未经许可登记的社团为非 法社团。这一制度的结果是严格的许可主义和一定程度的放任主义并行 ,常规的社团管理 与非常规的复查登记 、清理整顿相伴 。社团管理实际上存在许可制 、部分许可制 、放任制三 种形式 ; 以结社自由为基础的部分许可制是一种较为妥当的管理形式 。基于中国目前国情 , 社团管理的一些过渡性和替代性的措施具有一定的合理性 。 关键词 :社团管理 　许可主义 　放任主义 在社团管理方面 , 中国采取的是严格的许可登记制度 。1998 年修订的《社会团体登记管理条例》 规定 ,社团和其他非政府组织的设立必须经过主管机关的批准 ,并经过登记机关的登记 ;登记机关的 登记也采取许可主义 ,对社团的设立进行严格的实质审查 。2000 年 4 月民政部颁布的《取缔非法民 间组织的暂行办法》中重申:未经许可登记成立社团和其他民间组织为非法组织 ,应当予以取缔 。在 这些法规之外 ,政府对社团的复查登记和不定期的清理整顿等行政管理措施也同样体现着这样的严 格立场 。 社团设立许可登记制度并不是一项具有中国特色或亚洲特色的管理制度 ,它也曾经被原苏联 、东 欧国家和其他社会主义国家实践 。在原苏联和东欧国家的社会转型过程中 ,社团设立的许可登记制 度基本上是最先被取消的一项社会管理制度 。这些国家政治权力的重新安排是从承认原先的非法组 〔1 〕 织的合法性及其在社会利益方面的代表性 ,举行政府与非政府组织的对话或“圆桌会议”开始的。 在亚洲国家 ,这项制度被许多国家实践 ,有的国家取得了预期的效果 ,如新加坡 ;在其他大多数国家 , 社团许可登记的实际结果是 :严格的许可主义和一定程度的放任主义并行 ,未经许可设立的社团在发 挥作用的同时 ,它们的合法性处于一种非常微妙的状态 。 在中国 ,这一制度从诞生起 ,伴随着它的争议从来也没有停止过 ,实践方面的变革尝试也一直在 进行 。近年来 ,随着社团力量的壮大 、中国社会制度的整体变迁 ,社团许可登记制度的诟病 日渐显现 , 在某些方面已经制约了社团和其他民间组织的发展 。因而 ,有必要对社团管理登记的现状 、理论上的 争议以及各种替代性的措施进行全面的检视 ,并探讨现实的和长远的发展路向。 清华大学非政府组织研究所博士后研究人员 。 〔1 〕 参见杨华主编 : 《东欧剧变记实》,世界知识出版社 199 1 年版 ; Freedom of A ssociation : East an d West - Cu rrent law an d Practice i n Helsi nki S ig natory Cou nt ries ,Helsinki Watch December , 1989 . ·148 · 社团管理的许可与放任 一 、社团许可登记的现状 中国现有的社团管理体制于建国后形成 ,并由 1989 年制定 、1998 年修订的社团管理条例和相关 实践所确立 ;其渊源可以上溯到国民党时期的社团管理体制和根据地时期的民间组织管理措施 。按 照《中华民国训政时期约法》,公民的结社自由受法律保护 ;但根据中国国民党党部所颁布的人民团体 组织方案 ,一切职业和社会团体的建立 ,必须事先经过国民党党部的核准 ;社团成立以后 ,党部依然有 〔2 〕 监督和指导的权力 。社团具备民法所规定的法人条件的 ,在呈报主管机关备案后 ,取得法人资格 。 革命根据地的社团管理也异曲同工 , 1942 年公布的《陕甘宁边区民众登记办法》规定 :边区一切民众 团体 , 皆需呈报当地政府转呈民政厅申请登记 。因而 ,现行社团管理的许可制度从一定意义上可以说 是中国近代社会管理制度的延续 。 ( ) 一 我国现行的社团管理体制及其特点 我