财政体制改革与中国地方政府行为演进的历史考量.pdfVIP

2014年4月 河南社会科学 Apr．，2014 第22卷第4期 HENANSOCIALSCIENCES V01．22No．4 财政体制改革 与中国地方政府行为演进的历史考量 罗 植 (北京市社会科学院管理所，北京100101； 清华大学社会科学学院，北京 100084) 摘要：在以中央政府监督为主的体制下，中国地方政府行为长期处于扭曲状态。改革开放以前，国家 控制了几乎全部的经济活动，地方政府几乎没有自主权。“放权让利”虽然促进了经济绩效，但扭曲了的地方 政府行为导致了资源配置的扭曲、加剧了市场分割、引起了通货膨胀、导致了“两个比重”不断下降。随后， 分税制前后的一系列改革解决了诸多问题，但公共物品与服务的供需失衡依然存在。这些问题说明了水平 监督机制的重要性。因此，需要建立与规范水平监督机制，加快服务型政府建设。 关键词：监督机制；政府行为；财政体制 中图分类号：D6 文献标识码：A 公共选择学派认为，政府如同私人领域的行为 一、中国财政体制改革的阶段划分 者一样，同样追求自我效用最大化，总是试图利用公 许多学者依据不同时期的特点差异，将中国财 共权力谋取自身利益。如果缺少完善的监督与激励 政体制划分为若干阶段。虽然划分结果不尽一致， 机制，地方政府行为就会因追求私人利益而损害公 但其差异主要体现在细微的阶段划分上。从大的阶 共利益。地方政府的监督与激励机制通常来自两个 段划分看，许多学者基本将其划分为三个阶段：一是 方面，其一是垂直监督，其二是水平监督。然而，转 从新中国成立到1978年改革开放以前，二是从1978 型期的中国，其水平监督机制并不完善：一方面，中 年到1994年分税制以前，三是从1994年至今。由于 国的民主选举制度并不完善，“用手投票”的监督机 财政体制直接影响了地方政府的财政收入与支出， 制不能充分发挥作用；另一方面，户籍制度限制了公 因此，地方财政收入与支出的变化同样可以清晰地 民的自由流动，“用脚投票”的激励机制不能发挥实 反映出这三个阶段。 质作用。在这种情况下，中国地方政府主要接受中 图1和图2分别描绘了中国地方政府与中央政 央政府的垂直监督。由于地方政府及其官员的自身 府财政收入与支出的历史演进。可以看到，1978年 利益在很大程度上取决于地方政府的财政净收入， 及以前，地方财政收入与支出占GDP的比重不断波 因此，财政体制就成为影响地方政府行为的关键。 动，此为第一阶段的特征。1979年到1994年间，二 那么，从财政体制改革的角度考察中国地方政府行 者都出现了明显的下滑，地方财政收人占GDP的比 为的历史演进，可从更好地理解改革过程中影响地 重从20％多一点下降到5％左右，地方财政支出占 方政府行为的因素，及其存在的问题与不足，为进一 GDP的比重从15％左右下降到10％以下，此为第二 步的改革提供理论支撑。 阶段的特征。从1995年开始，地方财政收入与支出 收稿日期：2014一01—12 作者简介：罗植，男，河南新乡人，北京市社会科学院管理所助理研究员，清华大学社会科学学院在站博士后。 ·70· 占GDP的比重逐渐提高，其中地方财政收入占GDP面地方政府的效用不主要取决于本地区的经济与福 的比重从5％左右提高到10％以上，地方政府财政支利水平，地方政府没有发展经济与改善福利的动 出占GDP的比重从不到10％提高到了接近20％，此力。总之，这一时期的地方政府行为不具有真正意 为第三阶段的特征。除此以外，中央财政收入与支 义上的独立自主特征。因此，本文主要考察改革开 出，以及财政总收入与总支出也具有类似的特征。 放以后的财政体制与地方政府行为。 二、改革开放后分税制前的财政体制与地方政