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公共基础设施建设BOT融资研究［摘 要］本文对我国公共基础设施建设BOT融资中存在的主要问题进行分析,然后指出认识方面存在偏差、人才准备不足、BOT项目管理的法规和政策不健全是导致这些问题的原因,最后给出BOT融资方式在公共基础设施建设中应用的建议和对策。 ［关键词］公共基础设施；BOT融资；问题分析 ［中图分类号］F832 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2012）32-0029-02 1 引 言 在我国经济发展的进程中,公共基础设施供给的短缺一直是我国经济持续、稳定、高速增长的重要制约因素。由于公共基础设施建设资金投入的长期不足,加上公共基础设施建设本身所具有的投资周期长、投资强度高等特性,使公共基础设施成为我国经济增长的“瓶颈”。在今后相当长的一段时间内,中国要保持经济的高速增长,就需要对公共基础设施进行大量的投资。在国家财力有限的情况下,利用 BOT融资方式吸引私人资金参与公共基础设施建设,就成为加快我国公共基础设施建设的重要途径。 2 我国公共基础设施建设BOT融资中存在的主要问题 公共基础设施建设BOT模式,近几年在我国引起广泛重视,并且在各地的许多大型公共基础设施项目中得到了运用,获得了相当的成绩,但是,也暴露出一些问题,主要有以下几个方面： 2.1 项目运作程序不规范 其具体表现为：BOT项目特许权的授予普遍采用协商方式,仅一部分项目采用招标方式；BOT项目洽谈的主体不明确或重叠,有的项目省级政府出面洽谈,市级政府也出面洽谈,造成一定的混乱和资源的浪费。 2.2 项目的确定缺乏系统的科学规划 其具体表现为：项目是否应该采用BOT模式或对项目采用BOT模式运作的时机和条件是否成熟缺乏科学的判断。如果盲目地建设,由于BOT项目一般都带有政府承诺收入补偿有限担保,将会使当地政府增加财政负担。BOT项目的建设范围界定不科学。 由于许多基础设施的BOT项目是基础设施大系统中的一部分,有些BOT项目由于项目建设范围界定不科学,使项目系统配套不完善,影响其效率的发挥。 2.3 缺乏标准的文本合同指导BOT项目特许权协议的签订 BOT项目特许权协议是政府与项目发起人签订的关于BOT项目的双方责任、权利、义务的约定,政府在授予特许权的同时,也将体现政府关于项目的意图和意志,是项目采用BOT方式能否成功的关键所在。由于我国许多地方政府在采用BOT模式建设基础设施方面的经验不足,许多BOT项目特许权协议的内容过于简单,造成了很多遗留问题,因而急需有关部门颁布标准的文本合同规范指导BOT项目特许权协议的签订。 2.4 BOT项目的担保,目前尚无可依据的法律法规 BOT项目的实施涉及政府担保的问题,但在我国无论是利用民营资本,还是利用外资方面都没有政府如何对BOT项目进行担保的法规文件。尤其是在利用外资的工作中,境内机构对外提供担保一直是一个十分敏感的问题,其原因是对外担保作为一种债务,其风险性是很大的关于政府担保的问题,中国人民银行、财政部、最高人民法院都曾明文规定,禁止政府部门对外担保应该承认BOT项目的政府担保同一般意义上的政府担保有所不同,但是,BOT项目的政府担保能否实施、如何实施,毕竟没有可供依据的法律条文。 2.5 对BOT项目发起人的行为缺乏有效约束 由于缺少相关的管理法规,政府对BOT项目发起人的入资方式和项目资本金比例、建设过程、运营、移交等方面缺乏监管,而且也缺乏有效的监管手段,出现了一些相应问题。 3 我国公共基础设施建设BOT融资中存在问题的原因 上述这些问题,究其根源是政府对于BOT项目的管理职责缺失造成的,而导致政府对于BOT项目的管理职责缺失的原因有三个方面。 3.1 认识方面存在偏差 一种认识是认为基础设施采用BOT模式会对国家主权产生影响,BOT项目的投资者从政府和公众方面获取利益,因而对BOT项目的投资者要求收益担保和政策上提供优惠不太理解；另一种认识是将BOT模式进行基础设施建设的作用绝对化,许多地方政府认为BOT模式是解决基础设施落后的灵丹妙药,是体制改革的标志。应该清醒地认识到,尽管BOT融资方式可以作为弥补我国基础设施建设资金不足的一种融资方式,它并不能代替政府投资,更不能喧宾夺主成为公共基础设施建设投资的主要方式,而只能是一种辅助性的融资方式，这两种认识对于BOT模式在我国公共基础设施领域的推广发展都是不利的,要予以纠正。 3.2 人才准备不足 BOT模式作为公共基础设施建设方面的一种新兴的融资方式,在许多方面都有一套独特的运行规则和方法,需要专业人员来实施,以确保项目的顺利进行。而我国引入BOT的时间不长,BOT的专业人员也比较匮乏。 3.3 BOT项目管理的法规和政策不健全