论单中心和多中心治理理论及其-上海城市管理.docVIP

论单中心和多中心治理理论及其 对大都市区治理的启示 文：邵任薇 广东外语外贸大学 一、单中心治理理论 （一）单中心治理理论的理论假设 传统的单中心治理理论认为单一的、大规模的等级制组织是最富有效果和效率的最高政府形式。该理论的基本假设是： 1、城市公益物品和服务是相对同质的； 2、城市投票者对城市公益物品和服务具有相同的偏好； 3、投票者通过单一的选举机制可以有效表达其对各种各样的城市公益物品和服务的偏好； 4、要取得高质量的服务，就需要较大范围的融资； 5、选任官员能够很好地说明公共机构生产城市公益物品和服务的水平，并确定实现这些目标的税收收入水平； 6、公共机构的首长能够对一线官僚进行有效的指挥，后者会根据其所得到的预算生产最高水平的公益物品和服务； 7、一线官僚把这些物品和服务提供给顾客。 可以说，该理论的每一个假设都易于遭到严重的挑战。 （二）理论假设遭到的挑战 就第一个假设来说，各项城市公益物品和服务在其生产和消费特性方面都有实质性差异。例如公路和大型的交通系统是资本密集型的，而义务教育不是资本密集型的，但它的外部效应却很大。与第二个假设相反，人们对城市公益物品和服务并不具有相同的偏好。甚至富裕和贫穷的人们对某些服务需求有着截然相反的偏好。第三个假设也有严重的问题。众所周知，在小规模的范围内，人们可以很容易地讨论各自的意见，并达成初步的共识。但在较大的群体中，个人偏好转换成集体选择却是相当的困难。阿罗不可能定理已经非常清楚地证明了这一点。至于要获得高质量的服务是不是需要大范围的资本投入这本身也是值得怀疑的。事实证明类似学校之类的服务并不是支出多就一定能有高质量的服务。这就违背了第四个假设。选任官员即使能够获得足够的反映公民偏好的信息，也并不能保证把这些信息准确地传递给公共官僚机构。同样由于信息不对称的原因，公共官僚机构的首长也面临着监督一线官僚的困境，因此第五个和第六个假设也有问题。如果公民不积极配合和协作公共服务的产出的话，那么即便一线官僚能够提供服务，这种服务的水平和质量只会下降。只有得到公民的主动配合，公共服务才能真正的高效。因此第七个假设同样不成立。在推翻以上假设的基础上，1961年与单中心的学者相反，文森特·奥斯特洛姆、查尔斯·蒂伯特和罗伯特·瓦伦提出大城市地区地方管辖单位的多样化可以理解为一种“多中心的政治体制”。这种多中心治理理论给大城市治道带来了一个不同的视角。 二、多中心治理理论 （一）多中心治理理论的理论假设 多中心理论的假设包括： 1、城市公益物品和服务在其生产函数和同时受到影响的人数两个方面都差异甚大； 2、在公益物品和服务方面具有的偏好相对类似的人倾向于聚居在一起； 3、在为多个管辖单位服务的城市地区中生活的公民通过观察或者听说其他管辖单位如何解决问题而比较了解任一管辖单位的绩效； 4、具有不同组织范围和规模的多个管辖单位，能使公民较有效地选择对自己来说最重要的一揽子服务，使公民有效地表达其偏好和忧虑，如果必要的话，还较有效地选择向其他地区移居； 5、多个管辖单位有利于实现财政平衡，使受益者承担成本； 6、大城市区可能存在大量的城市公益物品和服务的潜在生产者，使得选任官员为其公民有效地选择生产者，并通过与其他生产者签约来约束绩效低的生产者； 7、努力争取续约的生产者将较可能寻求创新性的技术，在接近最优的生产规模上经营，并鼓励有效的团队生产和协作生产，以提高其绩效； （二）多中心治理的优点 与传统的单中心治理理论相比，多中心治理有如下明显的三个优点： 1、多种选择、便车行为以及更合理的决策。“多中心治理结构为公民提供机会组建许多个治理当局。”由于多中心服务和治理体制存在，使得每个人能够同时在几个政府单位中保存着公民身份，获得有效服务。 2、避免了公共产品或服务提供的不足或过量。多中心治理体制和公共服务体系有助于“维持社群所偏好的事务状态”，通过多层级、多样化的公共控制将外在效应事务治理内部化；通过将服务或产品打包提高它的经济效益。这样的公共治理就具有私人治理相似的性质，大大减少了搭便车之类的公共困境。 3、公共决策的民主性和有效性。多中心强调决策中心下移，面向地方和基层，决策以及控制在多层次展开，微观的个人决策以集体的和宪政层次的决策为基础，而集体的和宪政层次的决策需要尊重受其影响的大多数的意见，吸收和鼓励基层组织和公民参与。它的合理性在于有效利用地方性的时间、地点信息做出合理的决策。 三、单中心和多中心治理理论对大都市区治理的启示 （一）单中心治理大都市区 从20世纪40年代到80年代中期，“巨人政府论”这一传统改革思路一直在美国学术界占主导地位。所谓“巨人政府”是指，建立一个适当的统一结构，在每个大都市区尽可能应该只有一个政府，即单中心治理。有学者形象地将这一运动称之为：巨人政府。大都市