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第 36 卷 第 5 期 长春师范大学学报 2017 年 5 月 Vol.36No.5 JournalofChangchunNormalUniversity May20 17 新农业政策影响下农地流转的法律完善 孙西汀 (福建农业职业技术学院,福建 福州350007) [摘　 要]农地流转是新型农业经营主体进行规模经营的关键一环,然而我国有关农地流转的法律 法规滞后,影响现有农地的集中经营,进而影响了农业的现代化进程。 政府不断出台农业政策,以 化解当前面临的农地流转难题。 为了促进农业规模发展,有必要将这些利农决策上升为法律,完善 农地流转的法律法规。 [关键词]农业政策;农地流转;法律保护 [中图分类号]D922.32　 　 [文献标志码]A　 　 [文章编号]2095-7602(2017)05-0022-03 自从2002年党的十六大提出“统筹城乡发展”以来,中央一号文件已连续 13次聚焦“三农”问题。 2008 年党的十七届三中全会提出,“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主 [1] 体” ,以推进现代农业发展。 而我国农村实行土地家庭承包制,要发展新型农业经营主体就要鼓励和支持 流转农民承包的土地。 2013年中央一号文件为土地制度改革指明了方向:稳定农村土地承包关系;努力提高 农户集约经营水平;大力支持发展多种形式的新型农民合作组织;培育壮大龙头企业。 “坚持依法自愿有偿 的原则,引导农村土地承包经营权有序流转,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场和农民合作社流转, [2] 发展多种形式的适度规模经营。” 农地制度改革必然涉及利益调整,需要法律的保驾护航。 我们必须重构 农地权利,引导土地经营权规范有序流转。 一、明晰农村土地产权制度 土地是农业生产不可缺少的生产要素。 我国在很长一段时间里一直秉承土地所有权和使用权合一的理 论,坚持土地不能在市场上流动。 家庭联产承包制实现了土地所有权和使用权的分离,使我国农村土地产权 关系发生了重大变化,极大地调动了农民生产的积极性,但其局限性也是显而易见的:按人口平均分配土地的 方式使大量农民被束缚在土地上,且地块过于零碎,基本上保持着小农经营的原始耕作方式,农业劳动生产率 偏低。 新型农业经营主体需要有一定规模的土地开展生产,因此鼓励农地流转势在必行,让农民手中的农地 向一些愿意扩大经营规模、推广现代农业耕作方式的农业经营主体集中。 我国1990年提出农地产权“三权分 置”,即“所有权永久归属农民集体,承包权属于承包土地的农民家庭,经营权属于从事农业生产经营活动的 [3] 主体并随着经营主体变更而变动” ,事实证明这是新时期解决农地流转问题的合理设置。 2016 年8 月30 日,中央深改组第二十七次会议审议通过《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,对“三 权分置”的原则予以了明确框定,要求“放活土地经营权。 ……在依法保护集体所有权和农户承包权的前提 [4] 下,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。” “三权分置”的落实必须 建立在农地产权制度清晰的基础之上,但目前我国相关的法律规定明显滞后。 如土地经营权作为“三权分 置”理论新创设的权利,究竟是物权还是债权? 在现有法律中找不到依据。 我国《物权法》第5条规定,“物权 [收稿日期]2016-12-02 [作者简介]孙西汀(1972- ),女,副教授,硕士,从事经济法、电子商务法研究。 ·22 ·万方数据 的种类和内容直接由法律规定”,但《物权法》所规定的物权种类中并没有土地经营权。 根据我国财产法律制 度的物债二分理论,非物权即债权。 如果将土地经营权理解为债权,则各种流转土地经营权的行为,其实质均 为土地租赁。 土地经营权人作为承租人,不享有转让和抵押土地的权利,即使转租也须经土地承包人同意。 农业生产规模的扩大需要充足的资金支持