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中国农村土地征收的宪法困境 ●龚刃韧 【内容摘要】 中国农村土地征收是一个涉及到亿万农民生存权利的重大社会问题。然而，现行 《宪法》第 10条关于征地的三个限制性条件都处于未能实施的困境。同时，《宪法》第 13条关ff-~A．财 产权的规定对被征地农民的财产权也没有起到保护作用。造成这种宪法困境的原因是：农村集体土地 制度本身的缺陷、土地市场制度的不公平以及 《宪法》第5条所规定的法治原则没有得到有效实施。 【关键词】 土地征收 集体土地所有制 法治 据中国人民大学和美国农村研究所等学术机构从 1999年至2011年对中国17个农业大省和 自治 区的地权调研数据显示，自上世纪90年代后期以来，43．1％的中国农民经历了至少 1次征地，而在 17．8％的征地案例中，被征地农民反映地方政府采取了强制征地拆迁的手段。有 12．7％的失地农民没 有得到任何补偿，而9．8％的失地农民虽然得到了补偿承诺但还没有收到具体的金额。①这一调查显 示，农村土地征收是涉及到亿万中国农民生存权利的重大社会问题。②所谓生存权利，按照中国已经批 准的1966年 《经济、社会、文化权利国际公约》第 11条第 1款，主要指 “人人有权为他 自己和家庭获得 相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”。与生存有关的权利还包括 该项公约所规定的其他经济和社会权利，如工作权 (第6条第 1款)、社会保障权 (第9条)等。本文以 被征地农民的权利为出发点，从宪法角度考察中国农村土地征收的困境及其背后的各种原因。 一 、 《宪法》第 10条的 “扬公抑私”特色 《宪法》第 10条是宪法上关于土地制度及土地征收的唯一条款。与 1975年和 1978年修改的 《宪 法》相比，1982年修改的现行 《宪法》第 l0条有以下3个突出的特点。 1．首次确定了城市土地国有制。在 1982年 《宪法》修改之前，尽管经历了多次土地国有化的运动， “文革”时期还出现了城市土地彻底国有化的政策性文件，但至少在宪法和法律上都未否认非国有土地 的存在，城市土地也一直是多种所有制并存。③ 1982年修改的 《宪法》第 10条第 1款首次明确规定： “城市的土地属于国家所有”。当初，制定这一条款的理由被认为是为了统一城市地产税和房产税，以 作者单位：北京大学法学院。 ① 参见孙春芳：《人民大学完成 l7省农村调查：超四成农民遭遇征地，近二成属强征》，(21世纪经济报道》2Ol2年2月7日第5 版 。 ② 中国政府在第一份 《人权白皮书》中强调 “生存权是中国人民长期争取的首要人权”。参见国务院新闻办公室：《中国的人权事 业》(1991年 11月1日)，http：／／news．xinhuanet．eom／ziliao／2003—01／20／eontent_697545．htm，2013年7月5日访 问。 ③ 参见扬俊峰 ：《我国城市土地国有制的演进与由来》，《甘肃行政学院学报》2O11年第 1期。 3 法 学 2013年第9期 及解决城市发展中的地价逐步上涨问题。④现在看来，该条款带有比较明显的计划经济和教条主义的 色彩。这是因为 1982年改革开放刚刚起步，极 “左”思想的影响依然巨大，不少人片面地认为公有制程 度越高越好。⑤ 因此，《宪法》第 l0条不仅无偿剥夺了城市居民的土地私有权，也为后来城市房屋强制 性拆迁提供了便利条件。 2．首次确认了农村土地集体所有制。虽然农村土地集体所有制早已是既成事实，但 1975年和 1978年修改的 《宪法》都没有明文规定农村土地的集体所有权性质，仅规定农村人民公社是集体所有制 经济，实行公社、生产大队和生产队三级所有。⑥ 1982年修改的 《宪法》第 10条第2款首次确认了农村 土地的集体所有制，即：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有； 宅基地和 自留地、自留山，也属于集体所有”。在宪法起草时曾有少数人提出意见，为了便于征用土地 用于经济建设和国防建设，应当规定农村土地一律归国家所有。由于考虑到收归国有不仅会对农民心 理造