三十年农村土地问题备忘录.docVIP

三十年农村土地问题备忘录编者按：中国的改革开放发端于30年前的农村家庭联产承包责任制，以土地的包产到户为突破口。30年来，中国的土地制度改革走过了漫长的道路，取得了历史性的进步，但仍存在诸多问题。这里，农业部政策法规司原司长郭书田对中国30年来的土地问题进行了梳理，并大声疾呼重视和解决当下存在的农村土地问题，他认为，农村土地问题已十分突出，不能再拖延下去。 一、中国的问题实质是农民问题，农民问题的实质是土地问题。土地是农民赖以生存与发展最基本的生产资料，是农民的命根子。土地同时又是影响社会稳定的重要元素，关系到国家的安全。历史上的农民起义与暴动，多数是由于土地问题引起的，土地问题是改朝换代重要的诱因之一。 二、中国的改革开放发端于农村，农村改革是以土地的包产到户和包干到户为突破口，以安徽凤阳小岗村为代表，实行“交足国家的，留够集体的，其余都是自己的”办法，势如破竹，席卷全国。土地的包干到户是一场新的土地革命，使农民获得了生产经营的自主权，又一次解放了生产力。党中央顺应时代潮流，不断调整不合时宜的理念和政策，支持这项来自农民创造的改革，并把这项制度视为农村一项基本制度和市场经济的基石，从15年不变到30年不变一直坚持下去。虽然仍保持土地的集体所有制，但农民有了生产经营自主权，这是一个巨大的进步! 三，由于土地的包干到户是按人口平均分配的，自然出现了分散化、细碎化与小型化的缺陷，在“大稳定、小调整”的原则下，作了适当的调整。如“增人不增地，减人不减地”(贵州湄潭)，在实行“两田制”(责任田与口粮田)中“动账不动地”(山东平度)等，收到一定效果。但是由于长期以来城乡分割的二元经济与社会结构以及人口不断增长，大量农村人口与劳动力滞留在农村，城乡人口与产业结构严重失衡，致使2.5亿农户每户平均经营的土地为6～7亩，属于“趋小型”的小农经济，增加了对土地的压力，也难以推进农业的现代化。又由于工业化与城市化的进程加快，土地的“农转非”加剧，与农民利益的矛盾日益尖锐。近十多年以来，耕地面积已由19.51亿亩减为18.26亿亩，净减少1.25亿亩，人均耕地下降为1.38亩。这种势头难以阻挡，已成为经济社会发展中最为棘手的矛盾。 四、为了确保粮食安全，主要依靠自己的力量，解决由于人口增加与消费结构变化而引起对粮食的需求问题，就要确保耕地与粮食播种面积。中央提出把18亿亩耕地作为底线不能突破，难度甚大。经过多年的努力和科学技术的进步，粮食的单位面积产量不断提高，但由于每户的经营面积很小，加上生产资料价格大幅度增加，尽管有补贴但种粮效益却很低。如果将劳动力成本加进去，种粮是负效益，这种状况也难以持久。目前，农民家庭收入主要依靠外出打工，农民种粮实际上是维持自给的口粮，农业“副业化”、农业劳动力“老龄化”是很自然的现象。 五、保护耕地不仅有数量问题还有质量问题。为了保证耕地面积总量动态平衡，国家采取征收耕地占用费的政策，并将其转为用于复垦土地以补齐被占用的耕地，实际执行结果不尽人意，每年耕地赤字仍达数百万亩之多。为了提高土地质量，又将耕地占用税用以改造中低产田，而效果也不甚明显，目前中低产田仍占耕地的2/3。值得指出的是，为了追求农产品的数量，大量使用化学肥料和化学农药，致使污染加剧，土壤有机质下降，团粒结构劣变，水体富营养化日益严重，令人堪忧。国务院开始重视这个问题，最近第一次召开了全国电视电话会议，对此作了部署。 六、在土地“农转非”过程中，出现了大批“三无”(无地、无就业门路、无社会保障)农民，引起农民严重不满，上访与群体事件屡见不鲜，成为极大的社会问题。为了控制土地的“农转非”，国土资源部建立专门的督察机构，把控制指标下达给省，超标的从下年的指标中扣除，土地的出让金纳入预算管理，严格制止“以租代征”等，虽不能说没有效果，但还需探索治本之策。几个有关部门每年要组织很多人员，查处侵犯农民土地权益事件，但只是“按下葫芦起了瓢”，管理成本高而效果很小。 七、土地的“农转非”如此强劲，在于地方各级政府具有强大的动力，一是政绩；二是经济利益。现行的《土地管理法》规定，向农村征收或征用集体土地的一级市场，由政府垄断变为国有，然后去经营二级市场，与房地产开发商和企业合作，采取“低进高出”的办法，从中获取每年数千亿元巨大的土地差价收益。以地生财，成为重要的财政收入来源。官员寻租的腐败行为难以根除。特别是以兴办公益性建设为名，而行经营性建设之实，采取强制手段，把农民的土地转为国有，严重损害农民的利益。当前，政府与农民的矛盾已从过去的“三要”(要命――计划生育，要粮，要钱)转为“要地”，就是要“命根子”。保护土地，必须与保护农民利益结合起来，修改相关法律，调整政府错位的职能，放开土地一级市场，退出二级市场，还权于农民，使农民