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对税源管理缺陷及其形成原因思考

对税源管理缺陷及其形成原因思考摘要: 税源管理一直以来是我国政府税收管理的核心问题,由于依法治税与税收任务的矛盾、管理理念的混淆、管理手段的落后,税源管理的现状不容乐观。只有针对目前税源管理的缺陷进行创造性的改革,才能在税收征管过程中不断提高税源管理质量,保证税款及时足额上缴国库。 关键词: 税源管理 重要性 缺陷 解决途径 一、为什么要进行税源管理 国家税务总局于1996年提出我国税收征管改革的目标模式为:以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查。时隔几年,在2004年全国税收征管工作会议上,国家税务总局局长谢旭人在30字的基础上补充了“强化管理”四字。强化管理的核心内容是税源管理,因为正是税源管理作为桥梁和纽带连接了“集中征收”和“重点稽查”。 税源,顾名思义,乃税收的源泉,它不仅是税收的基础,而且在一定程度上反映了一国的国民收入水平。由于税源只有通过税收征管才能转化为税款,税收征管水平对税源与实际税收的差距就有决定性的作用。既然税收征管是税务工作的中心环节,那么税源管理就是税收征管工作的重中之重。 二、税源管理的现状及相关分析 我国目前的税源管理水平不容乐观,最大的问题是纳税人和税务机关之间的信息存在严重的不对称现象。前者占有的信息较多,而且具体实际;后者占有的信息不仅较少,而且有部分内容虚假不可靠。对于税源管理水平无法提高的原因,许多学者提出了建设性的意见:税源监控方式单一,监控范围过窄,监控内容不全等。然而在这些表面因素之外,是否还隐藏着关键因素导致税源管理薄弱呢?拨开表层去探寻事件本质时,往往同时找到了解决的途径。 (一)原则与实务的矛盾 这里所谓的“原则”,即税收工作的基本原则和要求:依法治税。原则重于泰山,全国各地各级税务机关理应严格按照税法规定征税,既不多收税,也不少收税,做到应收尽收。然而在实务中,相比征税的基础税法,税收计划对税款数额起到更具决定意义的作用,因为在强任务观念下,税务部门都将主要精力放在完成税收任务上。此举可能会督促税务机关积极加强税源管理,保证税收数额,但从另一个角度看,它也有可能弱化税源管理。其一,我国幅员辽阔,各地的税源情况千差万别。在一个税源充裕的地区,如果税务机关年年可顺利完成税收任务,那么该税务机关相比其他地区更有可能懈于管理税源;相反,在税源贫瘠的地区,倘若税务机关年年都为税收任务发愁,那它就不得不采取措施严格监控本地并不充裕的税源。这种反差在全国范围内扩散便形成了各地参差不齐的税源管理水平。其二,出于对“鞭打快牛”的担忧,许多地方税务机关在提前完成年度税收任务之后便不再征税,因为本年度完成的税收收入越多,往往意味着下一年度的税收任务越重。税源充裕地区的税务机关宁愿选择“藏富于民”,以减轻以后年度的任务压力,如此一来,所谓“应收尽收”的“应该”,名义上是以税法为标准,实际上却是以税收任务为标准。从该两点可以看出,税收计划和税收任务间接影响着各地的税源管理工作。如果税收计划的编制严格遵循了依法治税的原则,能够保证应收尽收,那也无可厚非,但事实上我国税收计划的编制并不科学。编制的基础是国家和地方政府所需财政支出,主要方法是“基数增长法”,编制的过程往往不会将税法予以首要考虑,不科学的税收计划形成了脱离事实的税收任务,导致了不规范的税收工作,也影响了税源管理。 (二)制度改革的“后遗症” 1994年分税制改革后,国地两税正式“分家”,在之后的10余年中,国税与地税总是调整不同的税收管理权限,税源管理却无法及时跟进。例如,国税局2002年接管了各地的企业所得税,接管之前企业的经营信息都由地税保管,这些信息能否及时移交给国税?因为国税与地税一直都缺少沟通与合作,对于诸多共享税的税源信息也未实现共享,往往是各自征收,各自稽查。另一个令人担忧的问题是,诸多小型企业极有可能在调整后由地税的“宠儿”沦为国税的“弃卒”。调整前出于保证税收任务的考虑,地税对小型企业也非常重视;在调整后,财大气粗的国税却容易忽视小型企业,任小税源“逍遥”于税法之外,导致税源流失,管理出现漏洞。 (三)高估纳税人的纳税意识和纳税能力 目前的税收征管模式要求纳税人自行上门申报纳税,这对纳税人的纳税意识以及纳税能力是一个挑战。相比西方国家,我国居民的纳税观念仍然十分落后。“税收和死亡是人生无法避免的两件大事”这类观点无法被普遍接受,甚至有居民认为匪夷所思。在这种情况下,一些纳税主体往往存在不诚信行为,该申报的未申报,应申报的不及时。另一些会计核算不健全的纳税主体,不具备正确计算税收的能力,其已申报的税款也有可能不准确。由于诸多客观因素的限制,税务人员深入基层少, 难以了解纳税人的真实信息, 导致零散税源、隐蔽税源、非正常纳税

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