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政治与公共管理---- 趋向于公共性的近代政治发展逻辑 张康之，张乾友 在近代社会出现之前，人类社会基本上可以看作是一个农业社会的历史阶段，在这一历史阶段中，等级化是最为基本的社会现实，所谓政治也无非是等级关系的反映，是建立在等级关系基础上的社会治理活动。 近代以来，由于启蒙运动的贡献以及工业革命的结果，政治具有了新的特征。今天我们所谈论的政治，是在政治平等和自由等基本人权得以广泛认同的条件下所建立起来的。虽然权力依然是社会治理活动中的一个重要支柱，却是在法制的框架下展开的，需要服从普遍性的规则。 (本人对本文作者关于政治普遍性的观点存在不同看法，本文中的政治普遍性是否可以从政治共和性的角度观察，请同学们思考。) 这样一来，在理论上就可以从政治中抽象出公共性的概念，并把这种概念转化成政治以及全部社会治理活动的行动理念和目的性价值。事实上，考察近代以来的政治发展，可以看到它的历史正是遵循着增强公共性的逻辑而前行的。20世纪初，“政治—行政”二分原则的提出，在一定程度上是试图把行政从政治中剥离出来而赋予行政以公共性的内涵。 尽管这在当时可能只是一种模糊的意识，是一种朦胧的知觉，而在今天看来，它的理论内涵变得越来越清楚了：根据启蒙思想家的天赋人权理论，在社会治理的实践中需要去维护每一个人的个人追求以及每一个利益集团的特殊追求背后的普遍性的东西，但是，工业革命后的政治安排不足以做到这一点，所以，需要把行政从政治中剥离出来，让行政去做政治无法做到的事，这就是“公共”行政产生的原因。所以，公共行政的产生恰是近代政治实践无法满足启蒙思想家的理论目标而作出的选择，也正是公共行政的产生，反过来推动了政治理论对公共性问题的深度关注。 从封闭到开放的政治 在今天，每一个人都可以谈论和参与政治活动，至少在理论上这一点被认为是合理的，而且也是人们广泛认同的。在几乎所有国家，除了那些被剥夺了政治权利的人以及在居住地尚未拥有政治权利的人之外，都极力动员公民参与政治活动，这不仅是服务于政治合法性的追求，而且也应当看作是缔造和谐的社会生活形态的途径。 这种情况表明，今天的政治是与每一个人的利益以及生活息息相关的，参与政治生活是每一个人应有的权利。同时也说明政治具有了普遍性，不再是少数特权人物的事，而是关涉到每一个人的共同事业。在一定程度上，政治不再仅仅是社会治理活动，而且也是人们的一种生活形态。这种每一个人都有权利参与的政治是政治文明化的结果，是从封闭的政治走向开放的政治的历史性变革的结果。封闭的政治是单纯服务于社会治理的，而开放性的政治则是一种社会生活形态，必然包含着公共性的内容。 在近代以前的整个农业社会，政治活动都是统治者的特权的行使，是统治和压迫被统治阶级的所谓社会治理活动。或者说，能够参与政治活动的只是那些特权等级，即使是平民，也只有通过一定的途径转变为特权等级中的构成部分，才能够被允许参与政治活动。 在这种情况下，政治生活仅仅存在于特权等级之中，是只针对特权等级开放的政治，如果说非特权等级在政治生活中也起到了什么作用的话，那也仅仅是一种工具性的作用——他们构成了政治的材料，沦为特权等级政治活动的客体。这种不具有普遍性的政治是与等级制度相适应的，等级制度自身的不平等性赋予了此类政治以合法性。 但是，当等级制度逐步瓦解，平等成为社会正义的基本要求时，这种不具有普遍性的政治就受到了怀疑。所以，近代以来的政治是不断扩大政治活动主体的运动，是朝着普遍性日益增强的方向的发展，是朝着政治活动的主体与客体相统一的方向上的迈进。因而，政治也从一种共同体的所有物向全社会的共有事物转变。 从共同体的政治向全社会的政治的转变，标志着政治具有了开放性。在等级社会中，由于政治是属于统治者的共同体的，表现出浓重的封闭性特征，政治生活处处受到等级身份规定。在从农业社会向工业社会转型的过程中，政治的这种封闭性是一点一滴地被打破的。 从欧洲的情况看，政治的封闭性在中世纪后期开始受到了挑战，主要表现在各种形式的等级会议逐渐地活跃起来，并在政治生活中扮演起了举足轻重的角色。表面看来，新出现的等级会议是对等级化的不平等这一现实所作出的肯定，而在实质上，却包含着一定程度的对非特权等级参与政治生活之合法权利的肯定。 因此，尽管西欧政治生活在等级会议出现之后的一二百年并未有什么根本性的改变，但是，等级会议在非特权等级力量不断壮大的情况下，有条件地承认非特权等级参与政治生活的做法已经是模糊等级界限的第一步积极举动。尤其是在等级会议逐渐演变成为近代意义上的议会的时候