转型中的行政法学二的.docVIP

转型中的行政法学　　三、本体论篇 　　九十年代中国的行政法学，与八十年代相比，在本体研究上取得的最大成就可以说是行政法规范理论进一步完备。这一成就，与行政法基础理论的研究可以并称为九十年代行政法学研究取得的最重要的两项进展。择其要者，九十年代行政法规范理论的研究，主要体现在行政法律关系理论、行政组织和行政主体理论、行政行为理论、行政程序理论和行政监督与救济理论等。 　　第一，从行政管理法律关系到监督行政法律关系。 　　法律是以人们之间的权利(力)关系为基础的，行政法律关系也是行政法学研究的基础。应该说，行政法律关系理论和行政法学基础理论的研究密切相关，从某种意义上可以说，目前中国行政法学基础理论的研究，是围绕着行政法律关系理论展开的，至少从平衡理论的角度来看是如此。行政法律关系实际上是行政权与公民权关系在行政法中的体现，对公民权和行政权关系的定位，也就决定了对行政法的定位，从而其构成了行政法的理论基础。传统行政法将行政权与公民权界定为管理与被管理的关系，“行政法就是调整作为管理者的国家和作为被管理者的臣民之间的法律规范。”这也就决定了行政管理法律关系是其行政法所调整的主要内容，如果不是全部内容的话。而对行政权抱深刻怀疑态度，秉持个人主义传统的理论，则强调对行政权的监督与制约，因而其所认为的行政法就是“规范和控制行政权的法律规范的总称”，行政管理法律关系处于从属的地位，甚至完全不予考虑。这两种认识，都没有正确区分行政法律关系与监督行政法律关系，过于强调其中一方，而忽视了另外一方，不符合行政法学的基本架构。在全面考察行政权与公民权关系的基础上，九十年代中期，一些学者在提出并且系统论证监督行政法律关系的基础上，将行政法界定为“调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范的总称”。 　　这一变化的轨迹也和中国法制发展的实际情况有关。八十年代初期，行政法处于草创阶段，除了已有微薄的积淀之外，学术界主要是从苏联等国寻求智识资源，遵循极端功能主义的进路，强调行政法的管理作用，这也是与其时代背景相一致的。因此，此时行政法学偏重于对行政管理法律关系的认知，这种认识也直接反映了人们对行政法性质与特征认识的局限性。《行政诉讼法》和《行政复议条例》、《行政监察条例》以及《国家赔偿法》颁布以后，监督行政理论有了很大的发展，学术界在吸收了功能主义某些进路的基础上，将行政法所调整对象界定为行政管理法律关系和监督行政法律关系，并且进而挑战传统法学上所认为的“民事法律关系是平等主体之间的关系，而行政法律关系的主体是不平等主体之间的关系”，反思行政权的优越地位和不平等的行政法律关系理论。 　　行政法律关系理论的发展，对于修正传统行政法的定义，重新科学地界定行政法的概念，构建完整一致的行政法学理论体系具有重要意义。当然，在不同的时代背景下，对行政法价值与功能的需求是不一样的，包括平衡论者在内，也认为在当下重点应该放在监督行政法律关系上。但是，这并不意味着从认识的角度，我们可以忽视其中的任何一方。行政管理法律关系和监督行政关系二者相辅相成，亦相反相成，共同构成了行政法所不可缺少的内容。 　　第二，从行政组织理论到行政主体理论 　　行政法学界对行政组织法的研究自八十年代初就已经开始，至1989年《行政诉讼法》颁布之前，基本上是围绕行政机关展开的，由此形成了“行政机关”研究范式。由于当时人们的主要关注点是改革与完善行政组织，所以，该范式的主要内容也就偏重于行政机关的性质、类型、体系、结构、编制、工作原则以及国家工作人员具体的管理制度等。该范式在早期的行政制度改革中发挥了重要作用，但是随着研究的深入，脱胎于行政管理学的这一范式本身所具有的局限性逐渐暴露，作为一个概念分析工具式微，逐渐被“行政主体”范式取代。 　　行政主体范式突破了行政机关范式将公共行政视为国家独占职能的理论模式，为行政授权、行政委托、行政机关与内部机构、派出机构和公务员之间法律关系的研究奠定了重要基础，从而有助于确定行政行为的效力、确定行政诉讼的被告资格和法律责任的归属等问题。行政主体范式在学术界的主导地位将近十年，最近已受到了比较强烈的批评和质疑。由于行政主体这一术语是从国外进口的，所以其中大部分来也是来自比较法视角的批判，试图对行政主体范式进行重新建构，并且对行政组织法的研究进行了比较全面的审视。有学者将对行政主体范式的批评和挑战归纳总结，认为真正构成挑战的是来自两个方面：一是关于行政诉讼诉讼被告资格的确认问题，一是关于实体行政权和行政责任的归属问题。前者主要是由于行政主体理论与行政诉讼被告资格联系过于紧密，在最高人民法院扩大行政诉讼原告资格的努力下陷入了尴尬的境地，有丧失独立性之虞。至于后者，则关涉行政主体和行政责任的实际承担主体之逻辑上的矛盾。就行政主体范式建构意义上来说，目前较为流行的