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环境保护税法 环境保护税法设计中的利益衡量 作者：叶姗 厦门大学学报：哲学社会科学版 2016年08期 　　 中图分类号：D922.22 文献标识码：A 文章编号：0438-0460(2016)03-0046-10 　　 当前，我国经济发展取得了令世人侧目的成就，但却付出了环境污染和生态破坏的惨痛代价：化学需氧量、二氧化硫等污染物和二氧化碳的排放量都大大超出了环境承载能力，阻碍了经济社会的持续发展，因此，节能减排成为国家治理的重要政策。《国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》提出了主要污染物减排的约束性指标——单位国内生产总值能源消耗降低16％，二氧化碳排放强度降低17％、化学需氧量和二氧化硫排放总量减少8％、氨氮和氮氧化物排放总量减少10％。此外，还提出了加强城镇生活污水处理设施建设、加强重点行业污染物减排、开展农业源污染防治、控制机动车污染物排放、推进大气中细颗粒物(PM2.5)治理等措施。一般认为，对污染物和二氧化碳排放行为的控制可以通过管制、收费或征税等方式。 　　 我国自1982年7月起征收排污费，于1988年9月设立污染源治理专项基金，从依法征收的超标排污费用于补助重点排污单位治理污染源资金中提取20％—30％。一直以来，排污费的征收标准过低，还存在协议征收、任意减免等现象，部分排污者宁愿缴纳排污费也不愿意投入资金改进生产工艺或进行除污处理。自2005年起，国务院着手研究开征环境税，《国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》提出开征环境保护税。2014-2015年，各省相继提高了排污费征收标准。例如，北京市自2015年1月1日起将二氧化硫、氮氧化物的排污费征收标准提高至原来的14-15倍。2015年6月，财政部、国家税务总局、环境保护部共同起草的《中华人民共和国环境保护税法(草案)》(简称“《环境保护税法(草案)》”)公开征求意见。环境保护税课税要素的设计及其应税事实的认定都具有很大的技术难度，笔者认为在环境保护税法设计中，必须处理好经济利益与环境利益、税收负担与污染治理成本、税收收益与污染治理投资之间的关系。 　　 一、应税污染物减排的功能定位 　　 治理环境污染、恢复生态平衡可以说是几乎所有近现代工业化国家经济快速增长后面临的共同难题。事实证明，如果不重视环境和生态问题，经济增长必然会遭遇瓶颈。20世纪70年代初，经济合作与发展组织(OECD)环境委员会最先提出污染者付费原则，自此，各国开始征收范围宽窄不同的排污费。到了80年代，部分国家开始征收环境税，包括汽车燃料税、噪音税、水污染税、垃圾填埋税、森林砍伐税、硫税、集料税、碳税、气候变化税等税种。环境税最早是由英国著名经济学家庇古提出的，因此又称为庇古税，“通过立法机关的法令，或通过税收和补贴诱使他做出这种改变，也能增加经济福利”。[1]对污染物排放行为收费和征税，均属于增加排污者经济负担的措施。税法规范有着很高程度的国际性，环境保护税法领域不仅有全球性规则，而且有国别性规范。例如，美国《联邦税法典》第39章“环境税”规定了石油税、关于特定化学品的税种、关于特定进口物的税种、消耗臭氧的化学品的税种等，[2]但未征收碳税。 　　 我国现行税法中与环境保护有关的有：消费税、资源税、增值税、企业所得税等税种中的部分特定税目，以及部分税收优惠、税收加重措施。例如，对可能严重污染环境或过度消耗资源的消费品征收消费税，企业购置用于环境保护等专用设备的投资额可以实行企业所得税税额抵免。所有有利于环境保护和生态平衡的税收措施都可以称为广义的环境税，而中义的环境税是指对开发利用环境资源的单位和个人按照其开发、利用和污染程度征收的税种，狭义的环境税则特指对单位和个人排放污染物征收的税种，相当于环境保护税。环境税不可能解决所有的环境污染问题，但“明确建议的征税方案所带来的成本的变化会修正外部性施放者的行为，从而会带来有效率的结果”。[3]那么，我国应当开征环境税抑或环境保护税呢? 　　 环境保护税的前身是排污费，有必要简要回顾排污费的发展史：已废止的《环境保护法(试行)》(1979)规定对超国家规定标准排污收取排污费，《环境保护法》(1989)规定超国家或地方规定标准排污的企业事业单位缴纳排污费，《排污费征收使用管理条例》(2003)改为直接向环境排污的单位和个体工商户缴纳排污费。“排污费资金纳入财政预算，作为环境保护专项资金管理，全部专项用于环境污染防治”，“环境保护专项资金坚持量入为出和专款专用的原则”。[4]我国有关环境保护、污染防治的一系列法律确认，向大气、海洋、水体排放污染物以及没有建设工业固体废物贮存或处置的设施、场所或不符合标准的，缴纳排污费；向水体排放污染物、产生环境噪声污染超过排放标准，缴纳超标准排污费；以填埋方式处置危险废除不符合规定，缴纳危险