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实践探索│浙江省县市域城乡规划编制和实施探索 2015-01-26杨晓光?洪明规划中国 　　引言　　我国已处于城镇化深入发展的关键时期，积极稳妥扎实有序推进城镇化，对我国社会经济发展具有重大现实意义和深远历史意义。城镇化的核心是人的城镇化，但是在从我国城镇化的实际情况来看，“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全。同时各种规划在用地空间上相互“打架”，严重影响城镇的健康发展。为此《国家新型城镇化规划(2014-2020年）》提出：要加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。　　浙江省在改革创新方面历来处于全国前列，近些年围绕县市域总体规划，尤其是两规衔接方面，做了一些积极的探索和创新。但是随着“多规合一”概念的提出，土地、发展和改革委员会以及环境保护部等部门都提出了新的规划衔接要求，提出规划中要明确生态红线、永久基本农田红线、城镇空间增长界线等内容。在新的背景下，我们原先工作需要进一步深化和创新，现将我们已有的探索以及思考整理出来，供全国同行参考，共同探索“多规合一”的内容深度与工作步骤。 　　一、县市域总体规划的背景　　1、应对资源环境压力的需要　　浙江省是我国各类资源最贫乏的省份之一，特别是水土资源对社会经济发展的制约非常大。全省陆域面积10.18万平方公里，仅为全国的1.06%，2005年全省人均耕地只有0.5亩。浙江尽管降雨量较大，但全省水资源的空间分布不均衡，从西到东逐渐递减，而浙江省的人口产业多集中在东部区域，水资源配置与人口产业的分布不一致，且调水工程的措施又没有跟上，从而使水资源不能根据经济发展的需要得到合理的配置。　　浙江省中小城镇发展迅速，以民营经济和农村工业为特色的工业发展突出，由此带来小城镇发展速度快，农村地区工业发展速度快的现象。农村工业在小城镇和乡村随意布点，规模与范围也不断扩张，造成土地资源的极大浪费，给本就紧张的人地资源带来更大的压力。同时，由于农村工业遍地开花，很多工业园区与村庄和城镇混杂在一起，功能布局极不合理，带来了越来越多的环境问题，全省70多个市县中，供水水源遭到污染的有45个，河网水体黑臭，污水横流，水环境遭到严重破坏，而且给工业生产、农业灌溉、水产养殖，尤其是给城乡人民群众生活带来严重的危害。在浙江这个资源极度匮乏的省份，急需通过城乡总体规划遏制土地利用不合理的状况，改变城乡空间布局混乱的现状。　　2、社会经济发展新阶段的需要　　浙江省是我国城乡发展差距最小的省份，经过改革开放二十多年的发展，实现了资源小省向经济大省、传统农业社会向工业社会、基本温饱向总体小康的跨越，主要经济社会发展指标居全国前列，综合实力显著增强，具备了统筹城乡发展、推进城乡一体化良好的基础和条件。浙江的城乡经济融合加快、城乡要素流动加快、城乡体制改革加快的发展趋势已经形成，一些发达市县开始迈入城乡一体化发展阶段，完全有条件、有能力在统筹城乡发展、推进城乡一体化方面走在全国前列。因此，通过编制城乡一体的县市域总体规划，统筹布局城乡建设发展空间、产业发展空间、生态保护空间、区域基础设施通道，统筹布局城乡基础设施和公共设施建设，是新时期浙江新型城镇化和工业化实践的客观需要和时代发展的要求。　　3、城乡规划管理的需要　　长期以来，我国城乡之间规划各成体系，相互分割，在规划编制和实施负担过程中，缺乏统筹协调和有机联系。浙江省人多地少，城镇与村镇分布密集，城乡用地犬牙交错，城乡规划的不统一，给城乡规划建设带来损害更大。在城郊结合部，工业园区，重大基础设施节点地区，规划管理滞后于社会经济的发展，出现众多规划管理的死角。由于规划管理不到位，造成土地利用较为混乱，违章建筑较多，经常出现屡建屡拆的现象。同时，由于我国行政管理体制的原因，我国各类涉及空间布局的规划在空间上经常相互矛盾，特别是城市规划与土地利用规划、国民经济发展规划的矛盾较为突出，缺乏一个各类规划可以进行沟通的空间规划平台。通过县市域规划的编制，可以统筹城乡规划管理，为各类空间规划提供相互协调的规划平台。　　4、浙江行政管理体制的必然　　县制是我国地方管理制度中跨越时间最长、制度最稳定的组织机构，是我国地方政权和基层政权的连接枢纽，同时也是我国国民经济的基本单元之一。浙江是我国县域经济发展最好的省区，也是我国实行强县扩权，完善县级治理全力推行力度最大的区域，2005年浙江省县市经济总量已经占全省的70％，县级是已经成为浙江最重要的行政单元。同时，浙江县域面积不大，城镇和乡村分布密集，使县级成为浙江统筹城乡发展最重要的空间单元，一方面，通过县市域总