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小议中央非常设机构 朱晓辉 071064054 行政管理 非常设机构是指为完成某项临时性、突击性的工作任务或者组织协调某种跨地区、跨部门工作而设置的机构,可分为临时机构和议事协调机构。研究中国的中央行政体制，就不可忽视政府正式序列外的“序列”。这一序列包括非常设机构，事业单位和国企。他们与序列内机构存在着千丝万缕的关系，具有非常浓郁的“中国特色”。 “非常设机构”一词出现在80年代，此前人们习惯上称之为临时机构。但临时机构这一名词无法包含担负协调功能的并不“临时”的委员会，领导小组等。于是便有了非常设机构这一称谓的出现，用于统称那些不列入党，政常设机构序列的机构。非常设机构的名称通常有委员会，领导小组，协调小组，总指挥，办公室等，例如国家无线电管理委员会，国家防汛抗旱总指挥部等。这些机构虽然不列入政府工作部门的组织序列，但他们均由政府的一位领导人士担任主任，组长或总指挥等，因此具有一定得权威性。 政府非常设机构的产生和存在有其客观的必然性。 第一，现行行政管理体制横向联系薄弱。各常设机构上下级之间的纵向联系紧密，而同级各部门之间的横向联系疏松。然而政府的管理是一个各部分相互联系的有机体，客观上需要各部门之间的密切配合。于是，非常设机构作为弥补部门之间的横向关系薄弱，协调有关事物和矛盾的一种组织形式，就大量出现了。 第二，常设机构未被赋予足够的权威。在组织内，组织成员通常有一种心态，根深蒂固，挥之不去，即不论何事，只有高层领导亲自挂帅才显示出重要和重视，才有权威，才行得通。常设职能部门却未被赋予必要的权威，许多完全属于这些部门职能范围之内，理应由其全权负责和处理的事物，也要有部门之上更高层次的领带亲自挂帅。其表现形式，就是搞一个非常设机构或者加一块更高层次的牌子，有高层次点对点的领导兼任负责人。。这一做法又进一步削弱了常设机构的职责。 第三，常设机构的静态职能与动态管理对象的矛盾。政府的管理对象是动态的，不断发展变化的，而政府常设机构及其职能却是相对静态的。解决这一问题的最简单的，最省事，最直接的方法就是每出现一个新的管理现象，就设立一个非常设机构，新的管理对象层出不穷，如是非常设机构也就不断增多。 第四，跨部门，跨地区事物的客观要求。例如防汛抗旱这样的工作，涉及多个部门，多个地区，单独某个非常设机构无力全面承担。而且，这类事物多属于突发性，临时性或者周期性的，建立常设机构并不适宜，因此设置非常设机构就成为处理这类事物的可行办法之一。 第五，部门利益的驱动。争设非常设机构，是谋取部门利益的一个途径。这种利益体现在4个方面：一是可以安排和提拔干部；二是便于向国家要资金要物资；三是可以利用非常设机构的人员做本部门的有关工作，变相扩大编制；四是可以扩大部门的影响力。一方面有部门利益的驱动，另一方面对非常设机构的设置又管理不严，控制不力，审批程序混乱，两相结合，一些不必要或不合理的非常设机构的出现就势所难免了。 但是同时可以预料，在诸多的非常设机构里，有些是将要长期存在的，如国家防洪抗旱总指挥部，国务院学术委员会等，这些机构争对的是全国性的问题。他们在协调处理特定事物方面起着重要作用。从国家事业发展和改革的趋势来看这些机构不仅目前需要，就是将来在体制逐步理顺的，定型的情况下，也会必不可少。临时性的非常设机构对完成某一应急紧迫任务有着组织发动，领导协调的作用，有利于集中力量解决大问题。 不过，目前非常设机构存在不少弊端，需要我们加以重视。 1. 非常设机构的膨胀问题十分严重。从非常设机构设置的原始动因来看，一旦该机构所要完成的任务或要实现的目标得到实现，非常设机构自身也应该走向终结。但事实并非如此，非常设机构的膨胀已成为行政管理活动中的一个极为突出的现象，这可以从理论和实践两方面来探讨其原因。 从组织学的角度看，任何组织一旦成立，就有不断扩大组织规模以求生存下去的特性。组织的这种特性有时甚至可以视公认的社会规则于不顾，采取一些不规范的、甚至过于极端的方式来不断的扩充自己。而一旦遇到要限制甚至是取缔该组织发展的外界阻力，组织就会通过一切方式来解除这种阻力，用以维系自身的生存。非常设机构也不例外，正是组织的这一特性导致非常设机构一经设立就很难撤消，从而最终导致机构的膨胀，并带来一系列的问题。 在政府的行政管理实践中，非常设机构以各种方式产生，直接导致了机构膨胀、行政效率低下这一事实。每一次机构精简后人员分流不出去，安置不了，只好养在机关，而机关内部的机构与编制又无法律控制或控制不严，日子长了，为安置人员的临时机构、议事协调机构等非常设机构不断增加。这些机构置而不废，在机构精简的浪潮后竟相升级为“正式机构”，临时机构长期存在并有级别，成了事实上的常设机构