中国公共事业管理的模式选择1.docVIP

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中国公共事业管理的模式选择1

中国公共事业管理的模式选择 公共管理事业模式是在公共事业管理中能对现实产生影响的管理主体的构成及其组合方式,它是在多种因素的影响制约下产生的,并随着社会经济的发展变化而演变的,其实质就是在一定的条件下,公共事业管理过程中的政府与市场、政府与社会的关系状况。 公共管理主要模式 随着公共事业管理模式的历史的演变可以分为保护模式、干预模式、市场模式这三个模式。西方学者还对当代公共管理模式进行了多样设计,其中比较有影响的有企业化政府模式设计、参与政府模式设计、灵活政府模式设计和放松规制政府模式设计等。这些设计集中反映出当代市场经济的复杂与活跃,以及处于此种经济环境下的政府与社会、政府与市场的系统联系与相互作用。 鉴于公共管理具有典型意义,因此有必要对这种模式进行进一步的分析。公共管理的干预模式又称官僚模式、科层模式,是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面于预并垄断公共管理过程的管理方式。在这种公共管理模式下,市场对公共管理的参与是间接而非直接的。 干预模式下的政府组织结构、管理方式和价值观念等都有合理因素。从政府组织结构看,任何国家的政府组织都是按层级化设计的,这种设计规定了行政权力的运行方向、行政领导的指挥线路、行政信息的传递渠道和行政人员的职责权限,是政府有效行政的组织保障。市场模式所倡导的“压平层级”是对行政层级的减少而非取消,因而不会从根本上动摇官僚制行政组织结构。 公共管理的干预模式在其三十余年的发展中,由于政府行政环境的大幅度变化而逐渐显露出一些弊端。严格的层级节制关系,导致整个政府组织的刻板僵化与动作迟缓,使政府难以灵活主动地应付瞬息万变的信息社会和竞争活跃的市场经济,从而大大影响了政府基本功能的发挥;由于机械的专业部门分工,导致政府机构林立,增加了政府的管理成本,降低了行政效率;人员的终身从业制度,导致了行政人员循规蹈矩、惟上是从,缺乏创新精神和社会责任感等。公共管理的市场模式公共管理的市场模式是一种政府与市场分权、政府与市场共同参与公共管理过程的公共管理模式。在这种公共管理模式下,政府不再垄断公共服务的供给过程,市场对公共管理的参与是直接而非间接的。在实践中,市场模式的具体做法包括国有企业私有化、公共服务付费制、竞争与合同制、行政分权、放松规制等。 从政府管理方式看,官僚制政府以权力为轴心,运用计划、组织、指挥、协调、控制等方式,对全社会实施强制性管理,这是迄今为止最为有效的管理方式。市场模式倡导的“绩效管理”方式,本质上依然是行政控制,只不过是将控制的侧重点从过程转到了结果。至于自上而下的行政分权与官僚制也不冲突,从某种程度上看它还是对官僚制的一种强化。因为,伴随着行政权力向基层政府的倾斜,整个官僚行政组织结构会变得更加稳固市场模式的基本趋向,诸如企业化政府、参与政府、灵活政府等,都面临着一些巫待解决的问题。例如,与企业活动相区别,政府侧重选择公共利益、长久利益而非经济效益、暂时利益,即使这种选择有悖于经济效益、暂时利益。在这种选择面前,市场导向、成本核算、绩效评估等一些企业运行方式很可能会失去效用。同时运用市场模式建立企业化政府,还很可能把市场模式所固有的弊端带入政府,形成新的官场积弊。对此英国学者温森特·莱特在《欧洲公共行政现代化:英国的个案分析》一文中评论道:“传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测性、凝聚力和持续性的公共行政,会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子。” 由上述评价可知,各种公共管理模式,尤其是干预模式和市场模式各有利弊,因此,公共管理模式选择必须充分考虑各种模式的融合与综合运用问题。 我国正处于社会的转型时期制的行政体制尚未完全培育起来市场体制以及适应市场体我国现行行政体制以理想官僚制为主,兼有封建官僚制遗存、理想官僚制不足和新型行政体制正在建构的特征。我国政府组织仍处于理想官僚制不足阶段,存在专业化人才和专业化分.工普遍缺乏、行政人员对行政规则普遍轻视、行政腐败依然存在以及根治不力等问题。从行政体制建构上看,我国正处于新型行政体制建构的过程当中,有些地区建构的速度很快。例如,深圳市已初步建成了“/又大体系”,即:科学化、民主化的行政决策体系,小政府、大社会的大系统管理体系,以间接管理为主的宏观经济调控体系,层次分明、责权明晰的国有资产管理体系,国家公务员科学管理体系,适应科学决策的信息咨询体系,反腐倡廉的行政监督体系以及与市场经济体制相适应的行政法律法规体系。我国公共管理模式的合理选择改革开放以后,由于国家发展战略的重大调整和政府职能的逐步转变,公共管理有了足够的空间,我国选择公共管理模式的时机已经成熟。但是,这种选择必须建立在对公共管理各种模式 我国公共管理模式宜选择“引导政府模式”。原因是,公共管理模式的选择必须充分注意各种体制间尤其是新旧体制间的断层和摩擦,以避

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