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预算的宪政价值和法律控制 　　［内容摘要］宪政国家从来都是把预算作为宪法的重要内容，财政立宪原则的确立奠定了预算法治化的基础。预算是经议会决议而形成的具有法律意义的强制性命令。实现公共财政的目标，进行预算法的修改关键在于预算的法律控制，具体包括预算的国家中心主义理念摒弃，预算法律监督的加强，预算运转程序的健全以及预算责任控制的完善。转贴于论文联盟 督体系是至上而下设立的，即全国人大及其常委会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。《预算法》设立的多种法律监督手段包括，人大对预算特定问题组织的专门调查，人大按照特定法律程序对预算和决算中的问题进行询问和质询，政府对人大定期进行的预算执行情况的报告，下级政府对上级政府的定期进行预算报告，以及对预算进行的财政监督和审计监察。上述一个看似无懈可击的预算监督和控制体系，在实践中却漏洞百出。目前存在的主要问题是预算监督不力。这也是大量预算违法行为屡禁不止的一个重要原因。其症结在于预算权力过分集中于政府手中，人大对政府监督乏力，而政府内部的监督体制又很难取得实效。究其根本原因不在于预算体制问题，而在于中国宪政体制及其法律监督体系及运行机制存在着致命的缺陷。根据中国宪法，人民代表大会是由人民代表组成的国家权力机关，在国家机构中享有最高的法律地位，而政府是由人大产生，对人大负责并向人大报告工作的执行机关。可是中国的政治体制和人事任用制度却经常有悖于现行宪法预设的基本规则。在人大和政府的权力配置中，政府更具有实际的权威，而人大的最高国家权力往往只具有法律上的宣示意义。在党内，政府首长的地位经常高于人大领导，政府的首长退职后多数要成为人大常委会的副委员长或副主任，甚至财政部门的首长退职后也可以成为人大常委会的副委员长或副主任。人大成为政府官员的养老院，从政府官员到人大领导意味着权力的失落。在这样一个机制下，人大怎么可能对政府进行强有力的监督呢？在预算的监督体系中，还包括政府内部的预算监督，即政府上级部门对下级部门的监督，财政部门和审计部门的专门监督。但这些监督制度也很难奏效，因为财政部门和审计部门同处行政系统内部，如何进行预算的特别监督缺乏法律程序上的依据。特别是审计监督，多年来在预算中几乎无所作为，原因在于其没有足够的权威。尽管中国宪法规定了审计机关在行政机关体系中的较高的法律地位，[5]但审计机关长期以来在审计中没有借助宪法赋予的权力在预算中发挥应有的作用。[6]在这样一个政治体制和法律监督环境下，中国的预算又如何才能得到有效的法律控制。可见，中国的预算的法律监督从根本上不是《预算法》所能最终解决的，其有赖于中国政治环境的改良和法律监督体制的完善，即中国的宪政改革。就我国当前的公共财政改革而言，如果不辅之以民主法治的整体推进，任何方案设计最终都可能流于形式。[7]转贴于论文联盟 行使预算审批权，辅助人大常委会行使预算调整审批权和决算审批权。[11] 也有人认为，审计机关应逐步由政府组成部门改变为独立的监督机构，进行预算的审查。但目前最现实选择是充实人民代表大会中预算人员，增加人民代表大会内部财经专业代表的比例。转贴于论文联盟 接责任人员给予行政处分。这一单一责任形式是与我国预算国家中心主义理念相适应的，因为我国的预算主体只包括国家机关，即人大及其常委会、政府机关及各部门。因此责任形式也就只能据此确定。然而，公共财政展现的是非国家本位的预算模式。当然，国家机关应当作为预算的主体，并承担法律责任，但非国家机关也不能完全排斥于预算法体系之外，作为公共财政的预算主体也当然应成为预算法律责任主体。退一步讲，即使是政府作为预算的唯一主体，也不一定就完全承担行政责任。因为，行政主体的行政违法行为也可以进行经济制裁和刑事追究。单一的责任形式不能区分不同性质的违法行为从而分别予以惩治，造成由于法律资源供给的匮乏而带来的罚不当过。特别是那些非常严重的违法行为只是得到轻微的追究，而得不到应有的制裁。目前，我国预算违法案件大量存在，而且有的还非常严重，给国家造成的经济损失怵目惊心。完善对预算违法行为的责任制度，加强对重大违法行为的惩处力度，即对重大预算违法行为给予刑事追究在当前显得尤其必要。仅立法技术的角度，《预算法》过于单一责任制度还缺乏科学性。因为各种违法行为都存在着性质的不同和情节的差异，因此，各法律文件的制定都会考虑对违法行为责任体系的构建以应对不同违法行为的需要，其中，不但要注意在不同法律部门之间进行责任形式的设计，还要照顾到同一法律部门内的不同责任形式按照一定标准进行的配置。在这一点上，单一责任形式由于过于僵化而缺少现实的适应能力。不仅如此，我国的这一《预算法》律责任制度也与其他法律制度不相衔接。鉴于