香港的政府——赴港考察记之三.docVIP

香港的政府——赴港考察记之三 在香港的两个星期，香港中文大学教授陈峰博士为我们介绍了“香港的政治制度与架构”，我们考察团拜访了香港的消防局、沙田区议会、食物环境卫生署、劳工处、民政事务署、社会福利署、拓展署、油麻地警署等政府部门。通过对这么多政府机构的拜访，让我基本领会了香港政府部门的运作情况。总体感觉，香港政府是一个高效的、负责的政府，不该政府管的事，政府机构根本不去插手；属于政府要管的事，就管得比较到位。我有一个直观的感觉，内地政府运作中我们自己感到有问题的地方，在香港就基本不存在。通过两个星期的观感以及自己一些思考，我想详细地分析了一下香港政府运作情况。本文将按照以下思路进行分析，首先将介绍香港政府的静态架构；其次对政府的运作情况进行分析，分为政府对内、对外两个方面，政府对外的运作侧重于政府执法情况；再次将分析政府对职能下级部门的考核与评价；最后分析对政府及其公务员的监督。在分析时，将以内地政府——主要是上海的政府——为参照系予以比对。 一、香港政府的架构 香港真正属于我们常说的那种“小政府、大社会”的管理制度，并且由于香港殖民地的历史特点，香港倒是真正符合西方政治学家学说中“先有社会，后有政府”理想的社会发育模式 。殖民地初期，香港没有系统的政府机构，殖民统治者认为需要管理的地方，如税务、海关等少数领域，就派驻公职人员进行管理。港英政府管理的思路主要是保证贸易、工商业的正常运营，即保证他们的殖民利益就可以了，对民间的事务、社会性事务是不愿意去管理的，让其“自生自灭”。港英统治者可能认为这些事务不能给他们带来直接的利益，是一种负担或累赘。 后来随着九龙、新界地区纳入港英统治者的管辖范围，以及市民要求政府管理社会事务的呼声越来越多，香港才逐渐形成了较为系统的政府机构。 九七回归后，除了英国总督变成“特别行政区行政长官”外，政府的架构及管理思路基本没有变。政府管的事比较少，仍然属于那种“小政府”，对基层社会没有什么控制，也不想去控制。实际上，香港是一级政府架构，只有特区政府（类似于上海市政府）这一级。整个香港虽然也划分为18个区，每个区设立了区议会、民政事务署及区管理委员会，但“区”并不构成一级政府，没有类似我们的区政府的机构设置，区议会只是民意表达机构并且做出的决定没有法律效力，管理委员会也只是一个松散的协调性机构。所以，在内地特别令人头疼或者永远也协调不好的“条”与“块”的关系问题，在香港就不存在，因为香港只有“条”，没有“块”。作为职能部门的处/署/局/科，也没有我们内地职能部门所头疼的双重领导问题，他们都属于上级“条”的一个派驻部门，不存在“块”的管理。由于这样的政府层次设置，特区政府的每个职能部门都统管全市该方面的工作，并且一管到底，市级部门直接为市民办事。这一点，既可以节省人员，又不必机构重叠架设，避免了内陆政府中存在的机构臃肿、人浮于事、文山会海的弊端。 但是特区政府职能部门并不是平行的关系，而是有层次的划分。香港特首以下划分政务、财务、律政3个司，政务司司长是可以临时代理行政长官职务的三名司长中最高级的一位。与此平行的，还有11个决策局，局虽然与司是平行的，但在社会地位上及威望上比司长稍逊。局以下则有67个部门和机构执行（处、署、局执行）。特区政府架构见下图： 香港机构这样架构的好处就是减少官员的设置，主要是不用设很多副职。比如，我们拜访的香港劳工处，负责整个香港的劳工事务，是香港政府这方面事务的最高机构，但离“特首”还隔两级，它上面隶属于经济发展及劳工局，而该局又隶属于财政司。这样直接向特首负责就是3位司长加12个局长，不像上海市级职能部门（局长）都直接向市长负责的，由于市长一人控制管不了那么多局长，所以就设立七八个副市长还分管。上行下效，下级政府副职以及各职能部门副职也一大堆。每一级政府都这样，人事不庞大才怪呢。而特区政府仅一个特首就能把香港管理得非常好，根本没有副特首，职能部门基本上也没有副职，即使有也就一两个，而且与内地最大的不同是，香港的职能部门的副职不是分管，而是直接负责某个部门的工作。还是来举特区政府劳工处的例子：经济发展及劳工局仅一个局长，没有副局长，设立两个常任秘书长分管经济发展和劳工处，其中一个常任秘书长兼任劳工处处长，下设两个部，即职业安全及健康部和劳工事务行政部，分别由两个副处长负责，每个部再分为几个科，分别由一个助理处长 负责，没有再重复设置部长、科长等职位。这种机构设置，让我们充分看到人员的节、责任的明确、效率的提高。香港整个劳工处系统（包括下设的很多中心）仅1787个公务员，比上海一个系统少很多人，从中也可以看到它的效率和节减。 在与地方关系上，这些职能部门与区级机关 没有什么直接管辖关系。一是职能部门在地区的派驻机构与18个区并不是一一对应的，